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Réforme de la Politique Agricole Commune : encore ratée ?!!? |
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Equilibrer le territoire
Karine Daniel et François Colson, Chercheurs à l’INRA, Nantes
Il reste à la politique agricole commune beaucoup de chemin à parcourir pour devenir une vraie politique de développement rural. Les aides devraient aller en priorité aux agriculteurs qui cultivent les moins bonnes terres.
Depuis la création du Marché commun en 1957, les objectifs de la politique agricole commune (PAC) ont évolué. Son but originel est d’assurer l’autosuffisance de l’Europe pour les produits alimentaires de base. Le marché européen étant protégé du marché mondial, un système de prix garantis supérieurs aux prix mondiaux permet de stimuler l’offre. Cette politique s’avère efficace et, dès 1970, l’Europe doit faire face à des excédents structurels de production.
L’accumulation des excédents devient ensuite insoutenable sur le plan financier. Les réformes de 1992 et de 1999 s’effectuent ainsi sous contrainte budgétaire et dans le cadre des négociations commerciales de l’Organisation mondiale du commerce. Leur principe majeur est d’attribuer des aides directes basées sur les facteurs de production en compensation d’une baisse des prix soutenus (par type de production). Les réformes de la PAC s’inscrivent donc dans un schéma de compensation des baisses de revenu. En effet, un prix garanti élevé et uniforme dans l’espace européen permet de maintenir une activité de production dans certaines régions dites à handicaps naturels et favorise parallèlement la création de rentes dans les zones les plus compétitives. En l’absence de dégressivité temporelle des soutiens directs, les réformes tendent donc à conforter les avantages construits par les politiques publiques.
Parallèlement à l’apparition des aides directes, l’émergence de nouvelles attentes de la société vis-à-vis de l’agriculture (environnement, sécurité alimentaire, etc.) contraignent les institutions européennes à définir de nouvelles fonctions pour l’agriculture communautaire et donc de nouveaux objectifs pour la PAC : l’agriculture doit être " multifonctionnelle, durable, compétitive et répartie sur le territoire. Elle doit jouer un rôle dans l’entretien des paysages et la préservation des espaces naturels et apporter sa contribution essentielle à la vitalité du monde rural " (CE DGVI, mars 1999).
Arbitrages techniques. Une baisse de prix uniforme dans l’Union par type de produit engendre pour chaque exploitation une perte de revenu proportionnelle à la production, donc proportionnelle à la productivité physique des facteurs (rendement/ha ou rendement laitier/vache). L’assiette de l’attribution du soutien détermine donc le niveau de compensation de la baisse de produit brut. Ainsi, derrière des arbitrages techniques de définition du support des soutiens, le Conseil des ministres définit la répartition des soutiens entre différents types d’agriculture selon le mode d’utilisation des facteurs, notamment selon leur productivité, donc selon le niveau d’intensification de la production. Ces arbitrages techniques déterminent la répartition spatiale des soutiens publics à l’agriculture.
" Les politiques rurales, agro-environnementales et de cohésion économique et sociale sont mises en place pour accompagner et compléter les réformes proposées dans le domaine de la politique des prix et des marchés " (Agenda 2000 - propositions de la Commission). Globalement, le principe de compensation des baisses de prix ne permet pas de répondre aux objectifs affichés et induit un certain statu quo. Certains points des réformes sont en contradiction avec les objectifs affichés en termes de protection de l’environnement et d’occupation de l’espace rural. Les aides structurelles restent budgétairement limitées comparées aux politiques de soutien de marché. La différence des crédits accordés aux deux volets ne permet pas aux politiques structurelles de concurrencer les incitations des politiques mises en place dans le cadre des organisations communes de marché.
L’absence de dégressivité temporelle des aides directes accordées dans le cadre des réformes de 1992 et de 1999 ne permet pas d’opérer de transferts budgétaires susceptibles de financer les politiques structurelles de développement rural, alors qu’il devient difficile d’accroître le budget agricole, tant au niveau de l’Union, qu’au niveau des Etats. Les termes " écoconditionnalité " (art. 3) et " modulation " (art. 4) des soutiens publics à l’agriculture apparaissent dans le compromis de Berlin. L’utilisation de ces outils est laissée à l’initiative de chaque Etat membre, dans le cadre de règles fixées par l’Union. L’obligation de cofinancement national pour la mise en œuvre de ces outils limitera probablement leur utilisation.
La concentration spatiale des activités de production agricole, efficace pour diminuer les coûts de production des produits agro-alimentaires, a des effets négatifs sur l’environnement et ne favorise pas l’occupation de l’espace rural. Par ailleurs, la situation des marchés des produits agricoles est telle qu’il devient difficile de produire plus. La demande interne pour les produits de base est saturée en volume et l’Europe, sans restitution aux exportations, a du mal à se positionner dans un schéma de compétitivité des prix sur le marché mondial. Si la politique agricole commune veut, en cohérence avec les nouveaux objectifs affichés, favoriser une agriculture respectueuse de l’environnement, au centre des préoccupations relatives à l’occupation de l’espace rural, elle devra infléchir l’utilisation des outils actuellement en place afin de mieux répartir l’activité de production sur le territoire.
Pour éviter les phénomènes de rente dans les espaces les plus productifs et maintenir une activité de production dans les régions les plus défavorisées, les paiements directs à l’agriculture doivent être inversement proportionnels à la productivité de la terre, qui dépend des conditions pédo-climatiques de production. Les outils existent : aides directes incitatives, éco-conditionnalité, modulation. L’impact de leur mise en œuvre dépendra des arbitrages effectués par les décideurs publics au niveau de l’Union et de chaque Etat membre. Ces arbitrages dépendront des rapports de force entre les acteurs en présence que sont les agriculteurs, les industries agro-alimentaire et les consommateurs-citoyens. n
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