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Centres offshore
Imprévisibles par principe
Thierry Francq, Chef du Bureau du système monétaire et financier international, service des Affaires européennes et enternationales de la direction du Trésor et Alain Damais, Adjoint au chef du Bureau
Avec la mondialisation du système financier, l’activité des centres offshore s’est emballée. Ils gèrent sans aucune restriction des fonds de toute nature, dont la logique souvent criminelle accroît l’instabilité financière internationale. La communauté internationale s’organise pour faire appliquer des règles communes.
Cantonnés pendant des années dans l'offre de voies et moyens de contournement des règles de contrôle des changes ou "d’optimisation fiscale" aux individus les plus riches, certains centres financiers offshore se sont transformés en véritables places financières, parfaitement intégrées au système financier international et capables d’offrir, sous un régime réglementaire allégé, la plupart des services ou produits disponibles sur les grandes places traditionnelles de la finance internationale. L’accès à ces prestations offshore est devenu si simple que tout un chacun peut en profiter, sans distinction d'honorabilité. Ce phénomène est une expression très caractéristique et exacerbée des mauvais côtés de la mondialisation qui mettent crûment en lumière les nouvelles responsabilités que chaque Etat, du plus grand au plus petit, doit assumer vis-à-vis de la collectivité internationale, et l’enjeu que représente l’élaboration de règles mondialement reconnues et appliquées.
Sous l’effet de la mondialisation, les centres offshore ont considérablement accru leur rôle dans l’intermédiation financière. Le montant de leurs actifs extérieurs a augmenté de 6 % en moyenne entre 1992 et 1997 et atteignait environ 4 500 milliards de dollars en 1998 (la moitié du total). Encore ces chiffres sont-ils partiels, aucune donnée fiable n'étant disponible sur les flux financiers transitant par ces centres. L'offre de services offshore, notamment, s'est considérablement développée : de nombreux pays ou territoires l’ont intégrée dans leur stratégie de développement afin d'attirer rapidement de grandes masses de capitaux, qui ne font généralement que passer mais génèrent malgré cela des revenus.
Les activités offshore s’adressant à des étrangers et étant très déconnectées de l’économie locale (à l’exception des revenus qu’elles engendrent), il est bien sûr tentant pour les autorités de "fermer les yeux" sur la nature de ces activités et sur les risques financiers qu’elles peuvent entraîner. Ce d’autant qu’ "ouvrir les yeux", c’est-à-dire réglementer et contrôler, demande des ressources importantes, que n’ont pas souvent ces territoires, la plupart très petits : une île bien connue des Caraïbes est ainsi devenue la cinquième place financière dans le monde alors qu’elle n’est peuplée que de quelques dizaines de milliers d'habitants. Les centres offshore sont devenus des intermédiaires financiers majeurs mais n’assument pas les responsabilités liées à ce nouveau statut.
Au-delà de leur impact sur la criminalité internationale, les centres offshore sont devenus également un facteur de fragilité du système financier international. On sait que le blanchiment des capitaux a, en lui-même, des répercussions non négligeables (les sommes en jeu avoisinent plusieurs centaines de milliards de dollars par an) sur le comportement des marchés financiers (mouvements de capitaux irrationnels, non anticipés par les acteurs, provoquant une plus grande volatilité des taux de changes ou des taux d'intérêts). On sait aussi combien la carence des contrôles peut nuire à la prévention des crises financières. Les crises récentes en Asie et en Amérique latine l'ont largement illustré : l'endettement démesuré de certaines institutions financières de ces régions, via leurs filiales offshore, a fragilisé l'ensemble du système bancaire de ces zones.
L'absence de réglementation appropriée des fameux hedge funds (fonds d’investissement à vocation spéculative), qui a favorisé la récente quasi-faillite de LTCM (Long Term Capital Management), est symptomatique des problèmes nouveaux-nés de la mondialisation financière, exacerbés par les centres offshore. Démocratisant l'accès au système financier international, autrefois réduit aux échanges entre les 20 ou 30 principaux pays, la mondialisation a aussi fragilisé la portée de nos réglementations. Bien que peu réglementés, les hedge funds étaient déjà majoritairement installés dans des centres offshore. Le souci de renforcer la réglementation de ces entités dans les grands pays pour tirer les leçons de l’affaire LTCM se heurte au risque d’une délocalisation intégrale vers les centres offshore.
La mondialisation nous oblige à repenser la réglementation des activités financières, non plus sur une base nationale ni même régionale, mais mondiale. La coopération entre grands pays est souvent facilitée par la densité de leurs relations économiques et politiques, ce qui n’est pas toujours le cas avec des petits pays comme des centres offshore. Ceci impose d’imaginer de nouveaux mécanismes multilatéraux incitatifs, voire coercitifs, pour le respect des règles internationales.
En mai 1998, à l'initiative de la France, les ministres des Finances du G7 réunis lors du pré-Sommet de Birmingham, ont demandé au Groupe d'action financière contre le blanchiment d'argent (GAFI)1 d'étudier les conséquences de la sous-réglementation des activités financières, notamment offshore, sur la lutte contre le blanchiment des capitaux. Depuis cette impulsion, de nombreuses enceintes multilatérales se sont saisies du sujet (Nations unies, OCDE, Forum sur la stabilité financière, Union européenne).
Un an plus tard, l'appréciation du phénomène fait l'objet d'un consensus au sein de la communauté internationale. Début avril 1999, les experts de 42 pays et 12 organisations internationales réunis à Paris ont reconnu et condamné le rôle dommageable des centres offshore. Les conclusions et recommandations des experts ont été adoptées à l'unanimité par la Commission des Nations unies pour la prévention du crime et la justice pénale en mai 1999.
Aujourd'hui, les pays membres du GAFI sont sur le point d'identifier les centres offshore qui refusent de coopérer. Une fois dressée la liste des "juridictions non coopératives", le GAFI décidera d'actions concrètes pour les convaincre d'adapter leur législation et réglementation aux normes et standards déjà existants au niveau international.
Quels que soient ses résultats, l'initiative en cours aura imposé l'idée que la globalisation financière implique la responsabilisation de tous les acteurs du système financier international. Elle s’inscrit aussi dans un mouvement plus général de prise de conscience des enjeux et des défis de la mondialisation financière. Un consensus apparaît sur la nécessité d’élaborer de nouvelles normes internationales, de transparence des personnes morales, de réglementation financière, de contrôle et de coopération, afin d’éliminer autant que possible les "mauvais côtés" de la mondialisation financière. C’est un des lourds chantiers de la réforme du système monétaire et financier mondial, qui ne concerne plus seulement les quelques grands pays industrialisés, mais l’ensemble des territoires de la planète.
Mesures globales
Les 26 pays membres du GAFI devront décider d’ici un an des actions multilatérales à entreprendre envers les centres offshore. La France a proposé trois mesures, à vocation à la fois incitative, dissuasive et coercitive, qui sont actuellement au cœur des discussions internationales.
- 1. Accroître la vigilance des institutions financières des pays membres du GAFI en les soumettant à une obligation de diligence particulière dans certaines situations, notamment pour l'identification de leurs clients qui auraient des relations financières avec les places financières identifiées comme non coopératives.
- 2. Soumettre les institutions financières des pays membres du GAFI à une obligation de déclaration de soupçons systématique des opérations financières d'un certain montant réalisées avec des personnes physiques ou morales ayant leur compte dans une institution financière implantée dans un pays ou territoire identifié comme non coopératif.
- 3. Envisager en dernier recours une interdiction partielle ou totale des opérations financières avec les juridictions présentant les défauts les plus graves ou refusant d'améliorer leur niveau de coopération internationale.
1 : Le GAFI a son siège à Paris (OCDE). Il regroupe 26 pays et 2 organisations internationales : l'Allemagne, l'Australie, l'Autriche, la Belgique, le Canada, le Danemark, l'Espagne, les Etats-Unis, la Finlande, la France, la Grèce, Hong Kong, l'Irlande, l'Islande, l'Italie, le Japon, le Luxembourg, la Norvège, la Nouvelle-Zélande, le Portugal, les Pays-Bas, le Royaume-Uni, Singapour, la Suède, la Suisse et la Turquie. Les deux organisations internationales sont l’Union européenne et le Conseil de coopération du Golfe.
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Dernière modification : 21 November 2008