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54 - Gouvernance internationale (III) : OMC, la morale de l'échange | SOMMAIRE> LISEZ LES ARTICLES DISPONIBLES EN LIGNE |
Règles multilatérales : vive les positions dominantes !
Myriam VanderStichele, Transnational Institute
’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) de 1947 était
à l’origine destiné uniquement à organiser la réduction des barrières
douanières dans le commerce des marchandises. Les administrations nationales et
régionales n’ont jamais cherché à développer la méthodologie ni les capacités
nécessaires à évaluer l’impact des accords commerciaux sur les sociétés
qu’elles gouvernent >lire page 19. Elles se sont fiées aux enseignements des
modèles macro-économiques de libre-échange pour déterminer leur politique étrangère
et commerciale.
Ce schéma persiste aujourd’hui, alors que l’Organisation mondiale du commerce (OMC) a étendu ses compétences bien au-delà des négociations tarifaires : droits de propriété intellectuelle, agriculture, services industriels et financiers, télécommunications, autant de secteurs couverts par les accords multilatéraux et qui ont de profondes répercussions sur les sociétés humaines.
Les règles du commerce et de l’investissement jouent un rôle crucial dans la capacité d’une entreprise à gagner ou perdre sur un marché. Pour les multinationales, en particulier, elles déterminent la liberté à circuler autour du monde en utilisant les conditions de travail et de production les plus avantageuses, en faisant jouer les offreurs de matières premières les uns contre les autres, en atteignant des économies d’échelle, en investissant les marchés les plus lucratifs. Très tôt, les multinationales se sont organisées pour promouvoir des règles favorables à leurs intérêts. Dans la bataille sur le sens et la valeur de la globalisation, elles ont pris deux décennies d’avance sur les opinions publiques. Elles ont mis en place toute une panoplie de canaux qui leur permettent de faire valoir leurs préférences et de persuader les responsables politiques de les défendre dans les négociations internationales, qui restent formellement interétatiques.
Du national…
C’est aux États-Unis et au Japon que le lien entre le secteur privé et la détermination de la politique commerciale est le plus étroit et le plus visible. Aux Etats-Unis, le ministère du Commerce se fixe comme objectif premier "d’aider les entreprises américaines à tirer profit du marché global". Des comités consultatifs formalisés entre l’administration et les différents secteurs d’activités permettent aux entreprises de faire connaître leurs positions. Ainsi, le comité qui conseille le Président sur la politique et les négociations commerciales inclut 42 représentants d’entreprises ou de groupements industriels, dont 19 multinationales comme Monsanto, Eastman Kodak et IBM.
Au Japon, les liens entre le secteur privé et le gouvernement sont institutionnalisés par le Keidanren, la fédération japonaise des organisations économiques. Le Keidanren présente directement des propositions au gouvernement et à la chambre des députés sur des questions liées à l’administration, la législation et la politique économiques. Il considère l’OMC comme un instrument crucial de la croissance économique future.
Au sein de l’Union européenne, les contacts se font à deux niveaux : auprès des gouvernements des Etats membres, qui peuvent relayer les demandes des entreprises au niveau communautaire, et au niveau de la Commission européenne, qui a un droit d’initiative exclusif en matière commerciale. Les relations sont nettement moins institutionnalisées qu’aux États-Unis et au Japon. Le commissaire européen et son administration chargés des négociations commerciales multilatérales entretiennent des contacts avec les milieux d’affaires à travers des conférences organisées par des groupements d’entreprises et des réunions à la Commission. Citons en particulier l’Union des confédérations des industriels et employeurs européens (UNICE), composée de représentants de grandes et de petites entreprises, mais dominée par les intérêts des plus grandes pour tout ce qui touche au commerce international et à l’investissement, et la Table ronde européenne, créée en 1983 et composée de présidents de multinationales basées en Europe (Philips, Bayer, Unilever, Nestlé). Le commissaire est également en contact à titre individuel avec des chefs d’entreprises.
… à l’international.
Les multinationales peuvent aussi faire valoir directement leurs intérêts au niveau international en participant aux "rencontres d’experts" qui font partie intégrante des discussions de l’OMC, ou en assistant aux conférences ministérielles en tant que membres d’une délégation nationale. A cela s’ajoutent les contacts en marge des sessions de négociation entre représentants d’entreprises, ou de groupements d’entreprises, et négociateurs. Certaines multinationales sont aussi en contact avec des membres du secrétariat de l’OMC qui ont une influence décisive sur le processus de prise de décision.
Le multinationales utilisent bien sûr les réseaux traditionnels de lobbying : participation d’hommes politiques aux conseils d’administration d’entreprises, anciens hommes d’affaires reconvertis à la politique, publicité et campagnes de relations publiques, financement de partis politiques et de campagnes électorales, etc. Mais ces instruments peuvent être trop encombrants et indirects pour représenter leurs intérêts dans l’économie globale. Elles ont donc formé des outils mieux adaptés (lire encadré).
Domaines d’influence. L’influence des entreprises multinationales s’exerce dans tous les domaines de fonctionnement de l’OMC. Elles font du lobbying pour créer des règles favorables à leurs intérêts, poussent à la mise en œuvre des règles de l’OMC, mettent en avant des points de discussion sur l’agenda et dans les négociations, interviennent dans les négociations d’adhésion de nouveaux membres et sont parties prenantes au système de règlement des différends.
Dans le domaine de la réglementation, la liste est longue des domaines où les multinationale ont réussi à faire passer des règles de l’OMC qui défendent leurs intérêts. Leur premier grand succès en la matière est sans doute le lancement d’un nouveau cycle de négociations commerciales au sein du GATT en 1986. A l’époque, il est vrai, les médias et les organisations de citoyens étaient peu conscients de l’importance des jeux >lire page 15. Les multinationales, en particulier américaines, ont eu la partie assez facile. Elles voulaient obtenir un nouvel accord GATT sur la base d’un régime de libéralisation du commerce international des services. Groupées au sein de la Coalition of Service Industries, des multinationales comme Arthur Andersen, Federal Express, Citibank/Citicorp et American Express poussaient à un accord qui ouvrirait au commerce des services le plus de pays possible. Il n’y eut pas grand chose à craindre côté européen. Confrontée à la position américaine, la Commission demanda aux exportateurs européens de services d’élaborer une position commune, sans consulter d’autres secteurs d’activités. Quant aux pays en développement, ils étaient initialement fermement opposés à l’introduction de nouveaux domaines dans le cycle d’Uruguay. Ils estimaient avoir le droit de développer leurs entreprises de services à l’abri de barrières douanières, comme avaient pu le faire les pays riches. Les Américains et les Européens leur offrirent de séparer les négociations sur les services des négociations sur le commerce des marchandises. Une concession qui n’était qu’apparente : par le biais des sanctions commerciales prévues dans le mécanisme de règlement des différends, les multinationales ont réussi à lier les deux secteurs. Les rétorsions croisées permettent aujourd’hui de suspendre une concession tarifaire sur un bien marchand en représailles à une violation de l’accord sur les services (ou vice-versa).
L’accord sur les technologies de l’information est lui aussi le résultat des pressions de multinationales. Lors de la conférence ministérielle de Singapour en décembre 1996, Charlene Barchefsky, chef de la délégation américaine, donnait le ton dans son discours d’ouverture en défendant la réduction des tarifs douaniers sur les produits des technologies de l’information. La question de l’évaluation de l’accord de Marrakech, qui devait être au centre de la conférence, a finalement été reléguée au second plan >lire page 19. Et l’accord sur les technologies de l’information put être finalisé dès 1997. Une belle victoire pour les représentants des multinationales de l’information au sein de la délégation américaine et les groupements d’entreprises qui étrennaient leur nouveau statut d’organisations non gouvernementales.
Les multinationales continuent à exercer leur pouvoir en influençant les nouveaux thèmes de négociations. Elles verrouillent en particulier les règles de la concurrence. La politique de la concurrence a pour objet d’empêcher les entreprises d’abuser de positions dominantes sur les marchés, par exemple en formant des cartels ou des monopoles et en menant des pratiques restrictives. Des règles de ce type existent dans tous les pays industrialisés et au niveau européen. Au plan international, les pressions des entreprises ont pour l’instant réussi à empêcher l’adoption de règles contraignantes (il existe des règles non contraignantes au sein de la CNUCED, notamment). On se demande pourtant comment l’OMC peut remplir sa mission d’assurer la liberté des échanges sans un minimum de règles internationales de concurrence. L’accélération des mouvements de concentration des entreprises montre clairement le biais du régime commercial multilatéral.
Le problème ne date pas d’hier. Lors de la cérémonie de signature de l’accord de Marrakech en 1994, le commissaire européen et les représentants de certains pays en développement rappelaient la nécessité d’intégrer dans la toute nouvelle OMC des règles multilatérales de concurrence. En 1996, dans la perspective de la conférence ministérielle de Singapour, la Commission remettait aux Etats membres un document officiel favorable à un régime multilatéral de concurrence. Privés de l’appui du secteur privé, les gouvernements se gardèrent bien de répondre. Finalement, le texte présenté par la Commission européenne à la conférence ministérielle de l’OMC se bornait à demander aux pays membres d’empêcher les pratiques nationales anticoncurrentielles entravant l’accès des entreprises étrangères au marché interne, et à réfléchir à quelques principes communs de concurrence… On décida donc de créer à l’OMC un groupe de travail sur la concurrence. En 1999, la Commission proposait à nouveau d’inscrire la question sur l’agenda du nouveau cycle de négociation que devait lancer la conférence ministérielle à Seattle, mais avec des concessions aux multinationales européennes qui s’opposent à la promotion de telles règles. Et elle n’a pas hésité à suivre les désirs des multinationales en proposant aussi d’intégrer la question de la libéralisation des investissements dans les prochaines négociations à l’OMC la libéralisation des investissements, même si l’OMC n’est pas compétente en matière de règles de concurrence.
On est encore loin de parler des pratiques anticoncurrentielles mondiales et du renforcement de la concentration…
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Dernière modification : 20 November 2008