54 - Gouvernance internationale (III) :
OMC, la morale de l'échange		 SOMMAIRE> LISEZ LES ARTICLES DISPONIBLES EN LIGNE

La diplomatie ou le droit

Beatrice Chaytor, Foundation for International ENvironment and Development.

Retour sur l’histoire du règlement des différends commerciaux entre Etats depuis 1947. On sort progressivement des rapports de force pour installer un vrai système de droit. Mais les mécanismes de sanction restent inadaptés aux pays en développement.

armi les vingt-trois Etats fondateurs de l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT), dix étaient des pays en développement (PED). Tous poursuivaient cependant un même objectif : créer un cadre multilatéral favorable au commerce en supprimant les droits de douane et les restrictions aux balances des paiements. Cette cohésion politique n’éliminait pas les conflits, mais elle rendait possible la gestion diplomatique des différends. Originellement, les Etats parties au traité étaient chargés d’examiner directement les plaintes pour violation du droit commercial international et de recommander des solutions pour les demandes jugées recevables. C’est par la suite seulement que des groupes d’experts indépendants furent établis, choisis parmi les Etats parties avec pour mission d’examiner la validité des plaintes et d’interpréter les règles du GATT. La croissance du nombre de litiges conduisit à introduire des panels avec des pouvoirs décisionnels clairs. Cependant, la procédure de constitution des panels restait informelle et très vulnérable au pouvoir politique et économique. La règle du consensus positif permettait aux Etats mis en accusation de bloquer le processus de règlement. Toutefois, au fil des ans, la procédure a été renforcée en restreignant la capacité des Etats membres à intervenir dans la formation et le fonctionnement des panels.

Réciprocité. Au cours de la première décennie du GATT, il n’existait pas vraiment de questions propres aux pays en développement. La nature des plaintes était toujours la même, quels que soient les Etats impliqués. Il s’agissait principalement de questions de réciprocité en matière de concessions douanières, beaucoup plus que de tentatives de faire appliquer des obligations juridiques. Les pays en développement se trouvaient aussi bien du côté des plaignants que des défendeurs. Leur participation au mécanisme de règlement des différends marqua ensuite une pause, car leur dépendance économique les privait du moyen de faire pression sur une puissance commerciale qui aurait refusé de se conformer à la décision d’un panel.

Jusqu’au milieu des années 60, le GATT ne reconnaissait pas les pays en développement comme un groupe à part >lire page 27. Mais la croissance du nombre de PED parties à l’accord rendait le changement inévitable. En 1970, le GATT comptait en effet 52 pays en développement contre 25 développés. Dans l’ensemble, les objectifs initiaux de baisse des droits de douane étaient alors atteints. Les pays en développement saisirent l’occasion pour faire entendre leurs revendications, notamment celle d’un mécanisme de règlement des différends plus strict. Les PED ne pouvaient pas espérer rivaliser avec la puissance politique et économique des pays développés et avaient tout intérêt à voir s’établir un système fondé sur le droit et non sur la diplomatie. En outre, le mécanisme informel existant avait pour but non pas d’examiner des plaintes juridiques mais de résoudre des questions de déséquilibres dans les concessions douanières. Or en réalité, les pays en développement revendiquaient ces inégalités de traitement, qui étaient à leur avantage et devaient leur permettre de développer leur commerce sans supporter immédiatement les coûts de la libéralisation. Ils voulaient donc officialiser les traitements préférentiels, tout en veillant à ce que les pays développés remplissent leurs obligations juridiques.

Le tournant des années 60. La plainte uruguayenne de 1961 contre 15 pays développés a cristallisé l’insatisfaction des pays en développement. L’Uruguay relevait plus de 500 entraves au commerce affectant ses exportations. Elle s’en prenait tout particulièrement à la politique agricole commune de la Communauté européenne (CE) et à ses prélèvements variables. L’échec de la plainte a conduit les pays en développement à militer en faveur de la réforme du mécanisme de règlement des différends.

La décision de 1966 a marqué une première étape. Elle était destinée à donner aux pays en développement les moyens juridiques d’utiliser le système de règlement des différends en instaurant une procédure spéciale pour les conflits opposant un pays en développement et un pays développé. Cette décision faisait du directeur général du GATT le médiateur entre les parties. Elle aboutissait à la constitution d’un panel en cas de non-conciliation et autorisait les sanctions en cas de non-conformité aux décisions du panel. Mais les questions des compensations et de la suspension automatique de leurs obligations par les pays en développement n’étaient pas examinées. La procédure spéciale n’a finalement été utilisée que trois fois, dont la première en 1977 seulement.

L’agriculture en ligne de mire. Après le Tokyo round (1973-1979), le système de règlement des différends revient au centre de l’attention. Les Etats tentent de l’utiliser pour obtenir les concessions qu’ils n’ont pas pu arracher dans les négociations du round. C’est le cas en particulier des Etats-Unis. Pour les pays en développement, cela veut dire chercher à libéraliser le commerce agricole. Dans la décennie suivant le Tokyo round, près de la moitié des plaintes concernent le commerce agricole et sont portées contre la Communauté européenne. Mais, pour éviter la confrontation directe avec la CE, les panels cherchent à obtenir des compromis plutôt que d’examiner les conflits sur le fond.

Depuis 1995, la confiance des pays en développement dans le système de règlement des différends s’est accrue avec l’entrée en vigueur de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) et du Mémorandum d’accord sur l’Organe de règlement des différends (ORD). En novembre 1999, sur 142 plaintes en cours, 32 émanaient de pays en développement et 4 étaient déposées conjointement par un pays en développement et un pays développé. Les pays développés ont porté 41 plaintes contre des PED.

Un pays en développement peut désormais espérer gagner un conflit contre une grande puissance. Citons notamment la plainte déposée par le Venezuela, rejoint par le Brésil, contre les Etats-Unis (" essence reformulée "), où le panel comme l’Organe d’appel >lire page 43 ont estimé que la règle américaine ne respectait pas la règle de non-discrimination entre producteurs nationaux et étrangers. Des résultats similaires ont été obtenus dans les différends Costa Rica/Etats-Unis et Inde/Etats-Unis en matière de textile, et récemment dans le conflit "crevettes/tortues" entre des pays asiatiques, groupés derrière la Malaisie, et les Etats-Unis. Ces jugements ont montré qu’un terrain de jeu plus équitable avait été créé.

Mais encore faut-il que le pays condamné se conforme au jugement. Or le texte du Mémorandum d’accord ne dit pas expressément que la compensation est un remède à la violation. Le texte est suffisamment ambigu pour que les pays puissent soutenir qu’ils ont le choix entre accorder une concession tarifaire plutôt que de mettre leurs règles en conformité avec celles de l’OMC. Avec une interprétation aussi souple, on peut facilement imaginer qu’une puissance commerciale persuade un membre plus faible d’accepter une concession tarifaire pour éviter d’avoir à modifier sa législation.

Or, souvent, les pays en développement n’ont pas les moyens de prendre des mesures de rétorsion contre une puissance qui ne se conformerait pas à une décision. Plusieurs amendements de l’article 22 du Mémorandum d’accord pourraient permettre de corriger ces inégalités de pouvoir de sanction. Une première solution serait de multilatéraliser les sanctions : l’ensemble des pays membres de l’OMC pourrait prendre des mesures de rétorsion contre un pays qui refuserait de faire appliquer un jugement. On pourrait aussi donner la possibilité au panel de demander expressément que la règle condamnée soit amendée.

Malgré les garanties apportées par les procédures de l’OMC, la capacité d’un pays à défendre ses intérêts commerciaux continue de dépendre de sa capacité à utiliser pleinement le système de règlement des différends. Or des améliorations restent indispensables, en particulier en matière d’application des décisions et de sanction, mais aussi en amont, en matière de capacités juridiques, techniques et financières. Des initiatives existent pour favoriser les actions en justice des pays en développement, comme le Centre de conseil sur la législation de l’OMC (ACWTOL), financé notamment par les Pays-Bas, mais leur portée reste faible. Les pays développés ne semblent pas avoir saisi toute la mesure de l’enjeu.

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Dernière modification : 31 July 2010