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Protocole de Carthagène :
OGM, le surprenant compromis
entretien avec Christoph Bail, Commission européenne.
Contre toute attente, les Européens, avec l’appui des pays en développement, ont obtenu gain de cause sur les organismes génétiquement modifiés face aux américains : le principe de précaution pourra être invoqué pour réglementer la circulation des OGM !
Courrier de la planète : Le protocole sur la biosécurité adopté en janvier à Montréal affirme et précise le principe de précaution au plan international. Comment mesurez-vous cette avancée ?
Christoph Bail : L’idée de précaution vient de la conférence de Rio de juin 1992. Mais la convention sur la biodiversité en donne une définition ambiguë : elle parle de "principe cadre" et en même temps d’une "approche de précaution". La précaution n’a pas de valeur contraignante, et l’ambiguïté de la formulation pose des problèmes d’application. On retrouve une expression de la précaution dans d’autres forums internationaux. L’Organisation mondiale du commerce (OMC), par exemple, autorise un gouvernement à se soustraire provisoirement aux règles générales de l’OMC pour préserver un domaine de santé publique ou d’environnement.
ais le protocole adopté à Montréal donne pour la première fois une expression de ce
principe juridiquement contraignante. Il affirme que les Etats ont le droit, en situation
d’incertitude scientifique, de prendre des mesures de précaution appropriées. Et
cela de manière générale, pour protéger le bien commun, les intérêts à long terme
de la société face à la globalisation. Le but est de rétablir un certain équilibre du
droit international entre la globalisation et les choix publics, à travers des décisions
nationales (ou communautaires en ce qui concerne l’Union européenne).
CdP : Quelles sont les implications de la non-subordination du protocole biosécurité à l’OMC ?
C. B. : La non-subordination, ou le soutien mutuel, garantit que le
contenu du protocole ne sera pas remis en question, ignoré ou écarté dans le cadre
d’un conflit commercial porté devant l’OMC. Si un Etat prend des mesures de
restriction commerciale au nom du protocole Montréal, il est fort probable qu’un
autre Etat dénoncera ces mesures à l’OMC pour entrave à la liberté d’accès
au marché. La non-subordination et le soutien mutuel imposent à l’organe de
règlement des différends de l’OMC de prendre en compte le protocole biosécurité.
Bien sûr, un panel considérera d’abord les règles et les objectifs de l’OMC.
Ces dispositions ne sont pas modifiées par le protocole. Mais, en même temps, le droit
de l’OMC ne peut pas ignorer ce qui existe dans le cadre du protocole.
Il faut rendre le système de droit international cohérent. On ne doit plus avoir un
arbitrage différent pour le même conflit selon le forum dans lequel on se trouve, ce que
l’on appelle en anglais le forum shopping. L’OMC doit respecter le contenu des
accords multilatéraux d’environnement (AME). En retour, un conflit dans le cadre du
protocole biosécurité devrait respecter les règles de l’OMC : les mesures prises
ne doivent être ni arbitraires, ni discriminatoires, mais être justifiées au nom du
principe de précaution et de sécurité appliqué à l’environnement. Le protocole
adopté à Montréal est moins une mesure "contre les OGM" que de protection
pour l’environnement.
CdP : On peut donc dire que le protocole adopté à Montréal précise la place de l’environnement dans l’architecture mondiale, dans le droit international ?
C. B. : Absolument. Il place l’environnement sur un pied
d’égalité avec le commerce dans le droit international public. L’OMC est une
institution forte, plus forte qu’aucune institution destinée à protéger
l’environnement. Le mécanisme de règlement des différends s’enclenche de
façon automatique à la demande d’un Etat. Et si un pays ne met pas en œuvre la
décision, des sanctions sont possibles. C’est donc un système juridiquement très
fort.
En matière d’environnement, le système juridique est très morcelé, avec une
multitude d’accords spécialisés, gérés par des secrétariats éparpillés dans
différents pays. Il n’y a pas de mécanisme intégré de règlement des différents,
ou alors extrêmement faible. Dans ce contexte, le protocole permet d’assurer un
certain équilibre entre intérêt commercial et intérêt écologique. Cela ne suffit pas
à renforcer les institutions mais c’est une avancée.
CdP : Le contexte actuel est-il plus favorable à la création d’une organisation mondiale de l’environnement forte ?
C. B. : Pas forcément. Il est vrai que le contexte a changé.
L’opinion publique en particulier est plus sensible aux questions
d’environnement, comme on l’a vu à Seattle. Beaucoup refusent de subordonner
encore les intérêts écologiques aux intérêts commerciaux. Le climat est donc
peut-être plus favorable, mais les conflits persistent. La position des pays en
développement l’illustre bien : à Montréal, ils ont joué un rôle majeur en
défendant le principe de précaution et la protection de l’environnement. Pourtant,
ils sont aussi les plus réticents à intégrer l’environnement dans l’OMC.
Ma conviction personnelle est que l’Europe va défendre la création d’une
organisation mondiale de l’environnement >lire page 14. Le système international
a besoin d’un véritable pilier écologique. La conférence de Rio de 1992 aurait pu
être l’occasion de prendre une initiative beaucoup plus forte, par exemple pour
renforcer le Programme des Nations unies pour l’environnement. L’Allemagne a
fait des propositions en ce sens, mais trop tard et sans réelle conviction. La
préparation de Rio+10 peut offrir une autre chance. Le mouvement actuel est favorable, ne
le laissons pas passer. Dans l’Union européenne, les ministres de
l’Environnement sont très mobilisés. Beaucoup viennent du mouvement politique des
Verts, dont l’audience augmente dans tous les pays européens. Cela joue en faveur
d’un certain leadership européen dans le domaine de l’environnement, on le
constate dans toutes les négociations multilatérales. Les Etats-Unis sont quasiment
absents des débats, et leur intervention est souvent un frein. Même dans la négociation
pour la protection de la couche d’ozone où ils avaient le leadership, ils n’ont
pas joué de rôle moteur. Ils sont opposés à la convention sur le changement climatique
et n’ont toujours pas ratifié la convention biodiversité. Ils ne veulent pas
entendre parler d’instruments juridiquement contraignants sur les forêts. Le Japon,
lui aussi, est pour ainsi dire absent des débats.
CdP : N’y a-t-il pas d’autres étapes, avant Rio+10, pour renforcer le droit public international en matière d’environnement ? Je pense notamment à une éventuelle renégociation de l’article XX de l’OMC, qui permet de déroger aux règles commerciales générales au nom de la protection de l’environnement ou de la santé.
C. B. : Un certain nombre de choses seraient souhaitables dans le cadre d’une renégociation de l’article XX, mais je ne vois rien venir. L’Union européenne a fait plusieurs propositions, mais n’a pas été suivie sur le terrain de la réforme. Il est clair qu’il faut que l’OMC reconnaisse le principe de précaution. Il faut qu’elle autorise la labellisation des produits pour que les consommateurs puissent choisir et puissent montrer leur soutien aux objectifs de développement durable. Dans ce domaine, c’est encore l’Union européenne qui est en pointe. Bill Clinton a soutenu ces idées, mais il n’a pas été écouté par les négociateurs américains.
CdP : On a donc avant tout une opposition Etats-Unis Europe en matière d’environnement ?
C. B. : Pour aller plus loin, il faut sortir d’un débat stérile
avec les pays en développement. Montréal était important à cet égard, car on a vu se
former une alliance entre les pays du tiers monde et l’Union européenne sur
l’environnement et le principe de précaution. On est loin d’une telle position
commune à l’OMC. Il faut donc les convaincre qu’ils ont intérêt à aller plus
loin, que l’Union européenne ne fait pas de protectionnisme vert. Bien sûr, des
lobbies risquent d’utiliser ces mesures à leur avantage, mais ce n’est pas le
fond du problème.
Les Etats-Unis ne sont globalement pas si éloignés qu’on le croit des positions
européennes. Mais certains lobbies américains, notamment le lobby agricole, sont
beaucoup plus forts que les environnementalistes. Par ailleurs, les Etats-Unis comme
grande puissance peuvent se permettre d’être incohérents, de soutenir des positions
différentes selon les forums où ils s’expriment. L’Union européenne, elle,
doit refléter la position négociée et développée entre les quinze pays membres. Elle
est condamnée à la cohérence.
De Rio à Nairobi
La convention biodiversité signée à Rio en 1992 prévoyait la négociation d’un protocole spécifique concernant la circulation des organismes génétiquement modifiés (OGM). Cette discussion a débuté en 1994 pour aboutir en 1999 à un premier texte de compromis signé à Carthagène, en Colombie. Du 23 au 30 janvier 2000, à Montréal, les négociations ont repris sur la base du texte de Carthagène et ont abouti à un accord historique : le protocole impose la labellisation des substances et des produits transformés contenant des OGM et permet à un pays de refuser une importation ou le transit de marchandises contenant des OGM au nom du principe de précaution. Le protocole sera signé en mai 2000 à Nairobi. Il entrera en vigueur lorsque 50 pays au moins l’auront ratifié.
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