Réseaux et projets, à la recherche des territoires pertinents

a décentralisation des compétences et des responsabilités financières du gouvernement central vers des échelles géographiques plus petites s’est développée avec constance depuis le début des années 70. Ce mouvement est général, à quelques exceptions près comme le cas du Royaume-Uni où, au cours des années 80, certains échelons politiques intermédiaires ont été supprimés. Les causes de cette dévolution de pouvoirs administratifs ou politiques étaient générales : elles se rattachaient au ralentissement de la croissance et à la crise des finances publiques nationales. L’échelon régional, lui-même fortement encouragé par les pratiques des politiques structurelles de l’UE, a été le grand bénéficiaire de cette décentralisation, qu’il faudrait plutôt appeler dans le cas de l’Irlande, du Portugal et de la Grèce, " déconcentration ". En effet, la décentralisation n’y a pas donné lieu à création de collectivités régionales élues comme lors de la loi de décentralisation française de 1982, mais plutôt à l’installation d’une administration nationale déconcentrée. Mieux gérer l’argent public pour le développement économique et se rapprocher du citoyen étaient déjà les mots d’ordre d’une décentralisation qui procédait du haut vers le bas mais ne modifiait pas en substance le fonctionnement de la sphère administrative elle-même.

Il en a été différemment des processus multiformes de développement local que l’on voit fleurir un peu partout en Europe de l’Ouest à partir du début des années 80. A la différence de la décentralisation, le développement local n’épouse pas a priori un découpage administratif territorial préétabli. Il met en relief des territoires considérés comme pertinents, car " collant " par principe aux réalités économiques, sociales ou culturelles, vécues par ceux qu’on nomme désormais les acteurs locaux : des élus, mais aussi des agents de l’administration publique, en association étroite (on parle alors de partenariat) avec des entreprises et des associations. Les uns et les autres étant motivés par des enjeux de revitalisation locale. Les concepts de "projet", "d’intégration" entre diverses fonctions sectorielles ainsi que les outils de diagnostic (en amont) ou d’évaluation (en aval) donnent lieu à une dynamique entièrement nouvelle qui rompt doublement avec les cloisonnements de la simple " décentralisation ".

D’abord en raison de l’approche " intégrée ", comme dans les pactes territoriaux pour l’emploi à l’échelle des bassins d’emplois. Ensuite, par le souci de s’organiser en réseau avec d’autres territoires poursuivant une démarche similaire de développement local.

L’amorce du processus de développement local est venue des régions rurales les plus fragiles de l’Union, comme en Grèce, en Italie du Sud, en Irlande, en Espagne, au Portugal et en France, c’est-à-dire dans des régions où le mouvement de décentralisation n’était pas effectif. Dans les pays nordiques, le développement local s’est construit à partir de préoccupations environnementales. Les acteurs locaux se sont pris en main devant le constat d’une certaine déshérence des autorités centrales. L’insuffisance du transfert direct de ressources les a conduit à s’organiser assez spontanément, indépendamment de toute action centrale. Puis, très rapidement, dès le milieu des années 80, l’Union a mis en réseau ces initiatives locales de développement. C’est typiquement le cas des programmes LEADER (développement rural) mais aussi des premiers programmes expérimentaux de lutte contre la pauvreté lancés à l’initiative de la Commission. A partir des années 90, les autorités centrales européennes ont affirmé le souci qu’elles avaient de légitimer et généraliser ces actions de développement local en les intégrant dans le courant principal des politiques structurelles.

L’équilibre des pouvoirs. Le processus du développement local s’étend désormais au monde urbain, où il prend aujourd’hui une allure explosive. Il ne consacre pas seulement les initiatives pionnières de la démocratie de quartier. Il englobe désormais les stratégies durables du développement urbain à l’échelle des très grandes agglomérations devenues des acteurs globaux, qui tendent à rivaliser avec les régions. Ces villes stratège se regroupent elles aussi en réseaux d’affinités, se jouant des frontières régionales et nationales, comme par exemple le réseau européen des villes durables.

En première approximation, décentralisation et développement local se confortent mutuellement. Des autorités locales, disposant de marges de manœuvre accrues, seraient mieux à même de fédérer ou de susciter les démarches de coopération qu’appelle le développement local. En pratique, la situation n’apparaît pas aussi simple. Car l’enjeu est bien une modification de l’équilibre des pouvoirs entre acteurs locaux, publics et privés : le " clientélisme " que la décentralisation peut parfois encourager est à l’opposé des projets collectifs suscitant la prise de responsabilité par des personnalités non élues, associatives ou entrepreneuriales. C’est peut-être ce qui explique les paradoxes de situations symétriques comme celle de l’Irlande, exemple typique d’un développement local conduit sous l’impulsion d’une administration de mission territoriale, et celui de l’Allemagne fédérale, décentralisée au plus haut degré, mais où la délimitation très fonctionnelle des rôles entre acteurs publics, sociaux et économiques n’incite guère aux démarches intégrées.

On comprend aussi pourquoi, à l’intérieur d’un même pays – le cas de la France, de l’Espagne et de l’Italie sont significatifs –, le développement local connaît des fortune diverses et ne peut être proposé comme une panacée. Son essor dépend non seulement du "capital social", c’est-à-dire du dynamisme des acteurs locaux, socio-économiques et associatifs, mais aussi de l’attitude "tutélaire" ou "animatrice" des élus.

A la suite de la crise de légitimité qu’a connue l’UE lors de la campagne pour le référendum de 1991 sur le traité de Maastricht, les responsables se sont attachés à développer une Europe plus proche des citoyens. Maastricht a donc contribué à encourager le mouvement de décentralisation, avec notamment la création du Comité des régions, mais aussi à susciter un regain d’intérêt pour les processus de développement local, en particulier les initiatives locales de développement et d’emploi. Ainsi, après Maastricht et au titre de la décentralisation, l’Union entérine en 1999 dans le cadre de l’Agenda 2000 une réforme des fonds structurels qui donne aux Etats membres une responsabilité plus grande dans la gestion de ces fonds et promeut le développement d’un partenariat plus étroit avec les acteurs locaux. Cette réforme porte la marque du déficit démocratique auquel elle tente de remédier par plus de décentralisation et par une ouverture plus grande au processus de responsabilité locale.

La hiérarchie territoriale. L’avenir dépendra de la faculté de mieux mettre en résonance les deux processus de décentralisation et de développement local. Selon les Etats de l’Union, plusieurs questions importantes doivent être abordées. Elles font partie du grand chantier de la gouvernance territoriale.

Aux échelons géographiques les plus petits, c’est-à-dire l’échelon communal, peut-on continuer de distinguer les territoires administratifs et les territoires pertinents^[1], sans mettre en difficulté la démocratie locale ? C’est en France un enjeu des réflexions en cours sur l’avenir de la décentralisation, animées par l’ancien Premier ministre Pierre Mauroy. La question étant de savoir si l’on ne s’achemine pas plus rapidement et plus radicalement vers la fusion de communes ou vers la suppression de communes en milieu ur-bain pour ne plus reconnaître que l’agglomération, laquelle devrait à tout le moins se doter d’un conseil élu.

Comment repositionner l’échelon régional par rapport aux nouveaux échelons stratégiques que sont les agglomérations ? C’est un enjeu important un peu partout dans l’Union, où des villes importantes se manifestent comme des entités qui s’affranchissent de l’appartenance à une région : elles n’ont pas besoin du cadre régional pour exister sur les plan national et international. Or le cadre régional a pour but d’assurer l’harmonie entre les agglomérations et le tissu périurbain et rural. Il est donc très difficile de réconcilier la fonction économique des agglomérations avec les fonctions économique et d’agrégation des régions. Se pose ainsi la question du conflit entre la polarisation de l’agglomération et la nécessité de maintenir une cohésion territoriale. Cette problématique n’est prise en charge ni par le mouvement de décentralisation, ni par celui du développement local. Elle commence à être entrevue par l’UE à travers les questions de cohésion territoriale et le schéma de développement de l’espace communautaire^[2].

Au Pays-Bas par exemple, le gouvernement tente de reformuler le rôle des provinces pour qu’elles contribuent à une action mieux coordonnée avec les villes de la bande côtière (Amsterdam, Rotterdam, La Haye) afin que ces dernières ne se nuisent pas les unes les autres et qu’elles tiennent plus compte du développement territorial national dans leur propre développement. Le rôle des provinces est donc d’assurer un cadre de référence harmonieux pour les efforts compétitifs des grandes villes portuaires.

Enfin, comment passer à l’étape suivante de la décentralisation qui suppose que non seulement des capacités financières, mais aussi les capacités législatives ou réglementaires soient transférées ? La décentralisation est restée concentrée sur des programmes de financement (transports, équipements, aménagements agricoles et fonciers, etc.). La phase suivante de la décentralisation porte plutôt sur des aspects réglementaires : faut-il, selon le principe républicain, maintenir l’autorité centrale dans son rôle d’élaboration des règles ou doit-elle se contenter de définir des objectifs et des résultats et laisser une flexibilité sur la définition des règles ? C’est une réflexion qui est en cours, notamment en France, où la question est posée de manière aiguë dans le cas de la Corse.

On peut parler d’une évolution fédéraliste quand on commence à envisager pour les collectivités décentralisées la possibilité de légiférer. C’est une évolution qui pourrait tout à fait s’envisager, à l’intérieur de cadres constitutifs nationaux.