56 - Territoires et institutions
La reconstruction européenne

Dialogue UE/local, une question d’échelles

Entretien avec Burkhard Eberlein, Technische Universität München

Courrier de la planète : Comment l’action locale de l’Union européenne s’est-elle développée ces dix dernières années ?

Burkhard Eberlein : L’Union européenne (UE) a de plus en plus fréquemment établi des liens directs avec les niveaux et les acteurs subnationaux (locaux et régionaux). Ceci est particulièrement net pour les politiques de développement régional, via les fonds structurels et le principe dit de " partenariat ". Cela vaut aussi pour certaines politiques sectorielles à fort contenu local, les politiques de reconversion, les actions urbaines. La Commission cherche à impliquer des acteurs locaux non seulement pour améliorer la mise en œuvre des politiques européennes, mais aussi pour gagner le soutien de ces acteurs et peser sur les décisions internes des pays membres.

CdP : Comment cette action s’organise-t-elle avec le niveau national dans chaque pays ?

B. E. : Ceux qui tiennent l’Europe des régions pour un facteur d’érosion des Etats-nations sous-estiment la complexité et la variété des niveaux de relations et des arènes politiques au sein des échelles de gouvernance européenne. Pour certaines politiques, les acteurs subnationaux constituent en effet de plus en plus un troisième tiers institutionnel. Mais ceci ne concerne ni tous les acteurs, ni tous les niveaux. De plus, ceci ne se produit ni au même moment, ni de la même façon : une intégration complète de tous les acteurs et échelons au même moment d’un cycle politique surchargerait le système de prise de décision et risquerait fort de mener au blocage. Il ne peut donc y avoir un modèle unique d’échelles de gouvernance en Europe. Les différents schémas de développement régional se fondent sur une série de facteurs.

ls dépendent d’abord du problème et du temps. A chaque moment du processus politique, certains acteurs sont intégrés et d’autres exclus. Par exemple, l’allocation globale du budget européen pour les régions est décidée dans des réunions où les acteurs locaux n’ont pas accès. A l’inverse, ils sont les premiers mobilisés au moment de définir des plans de développement pour les régions cibles.

Tous les systèmes nationaux, ensuite, n’ont pas le même effet d’intégration ou d’exclusion des acteurs locaux dans les échelles de gouvernance. En France, par exemple, les préfets de région agissent comme des gardiens et des coordinateurs de la mise en œuvre nationale des politiques européennes. Certaines traditions, comme le cumul des mandats, les liens et réseaux personnels jouent un rôle très important dans le niveau des relations. En Allemagne, à l’inverse, la mise en œuvre de la politique régionale européenne est largement dans les mains des Länder alors que le niveau local, les villes notamment, a peu de contacts avec le niveau européen, et est donc peu consulté. L’action de l’UE sur le niveau local peut donc tout aussi bien renforcer les acteurs nationaux à l’interface entre les différents échelons.

Enfin, l’organisation et le dynamisme de l’économie locale sont déterminants. L’influence locale potentielle de l’UE dépend des dispositions spécifiques prises par les entités locales : dans quelles mesures peuvent-elles appliquer des principes de partenariat européen au-delà des barrières institutionnelles ? Dans les régions où il existe une forte tradition de coopération et de recherche de consensus, ces principes fonctionnent mieux. La disponibilité des ressources économiques nécessaires au développement va aussi faire la différence.

CdP : Comment fonctionnent les échelles de gouvernance ?

B. E. : Jusqu’à présent, nous ne disposons pas d’une théorie fondée et de concepts bien définis de ce que sont les échelles de gouvernance et de comment elles fonctionnent. Cette approche à niveaux multiples et le terme d’échelles de gouvernance ne sont pour l’instant qu’une métaphore descriptive pour un vaste ensemble d’institutions, de politiques et d’acteurs européens.

Les recherches actuelles s’efforcent de mieux définir les caractéristiques du système européen et d’en tirer les conséquences. Il s’agit avant tout de dépasser la vision purement institutionnelle et territorialisée des relations entre niveaux et de conceptualiser l’UE comme un ensemble d’arènes, définies à la fois territorialement et fonctionnellement, dont l’interdépendance et le mode de liaison sont variables.

Trois caractéristiques principales marquent un tel système d’échelons multiples. La caractéristique la plus fondamentale est la nature non hiérarchique de l’organisation et de la liaison entre niveaux : il s’agit plus d’une mise en réseau parallèle que d’une organisation séquentielle et hiérarchique des arènes politiques. En conséquence, le premier mode de prise de décision est la négociation.

C’est enfin un système dynamique par essence, où aucune allocation des tâches et des pouvoirs entre les arènes n’est fixée à l’avance. L’absence d’un cadre institutionnel clair est une source constante de frictions et de réallocations entre les différentes arènes du processus politique.

CdP : Quelles sont les conséquences de ce système sur le processus politique ?

B. E. : On peut distinguer cinq types de conséquences politiques : un besoin particulièrement élevé en coordination ; la promotion d’un nouveau type d’acteurs agissant comme interface entre les organisations et les arènes ; un élargissement du nombre d’options stratégiques dans la poursuite des intérêts ; de nouveaux problèmes de représentation des intérêts dus à une structure complexe " en cible " et, enfin, la concomitance des effets positifs et négatifs des interactions.
Ceci pose finalement le grand problème de la légitimité démocratique de la gouvernance européenne. Une gouvernance à échelons multiples rend le processus décisionnel opaque. Il devient quasiment impossible d’assigner une responsabilité claire et précise à certains acteurs dans un tel système d’entrelacements. Selon les normes classiques d’une démocratie représentative, se pose alors clairement un problème de contrôle démocratique.

La qualité démocratique et participative du processus mérite cependant une évaluation plus précise. Le système à échelons multiples offre de nombreux points d’entrée pour des intérêts contradictoires et différents. A l’évidence, tous n’ont pas accès et toutes les instances du cycle politique ne sont pas accessibles. Mais les systèmes nationaux traditionnels à cet égard sont parfois encore plus fermés et sélectifs, se laissant plus facilement accaparés par certains groupes clients.
Par ailleurs, même si le contrôle démocratique n’existe pas sous la forme classique d’un contrôle parlementaire, un système de poids et de contrepoids de type interinstitutionnel existe. Les différentes institutions – la Commission, le Conseil, le Parlement, la Cour de justice – , en compétition pour influencer le processus politique de l’Union, se contrôlent mutuellement.
Enfin, un système complexe à échelons multiples comme celui de l’UE ne peut pas être seulement évalué selon le modèle classique de démocratie représentative, élaboré pour les Etats-nations où l’équation gouvernement, population et territoire est particulièrement forte. Un tel schéma ne s’applique pas à la gouvernance européenne. On a alors besoin d’un nouveau modèle, compatible avec une " démocratie post-nationale ".

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Dernière modification : 20 November 2008