Villes, la confusion française

e fait urbain est devenu le trait dominant des sociétés européennes. Lieux où convergent les flux de personnes, de marchandises, de capitaux et d’informations, les villes sont passées du statut de simple relais des pouvoirs étatiques à celui d’acteurs clé de la structuration du territoire européen. Ces enjeux font des villes européennes les espaces possibles d’un renouveau du politique. La question est cependant posée de savoir si les villes pourront continuer à jouer ce rôle de facilitateur des transformations ou bien si le poids des corporatismes constituera un handicap insurmontable pour ces adaptations impératives. Une telle question, qui concerne tous les pays de l’Union, est particulièrement pertinente en France, un pays de mythes et de fictions, paradoxal, qui peine à passer d’une société rurale centralisée à la décentralisation urbaine, les " ruraux jacobins " l’emportant encore sur " les girondins urbains ".

Organisation politique d’un autre âge. A l’origine des maux des villes françaises, on cite souvent le morcellement et l’éclatement des gouvernements locaux en 36 000 communes. En fait, plus des trois-quarts de la population française vivent dans les quelque 6 000 communes urbaines, soit dans un millier d’agglomérations. La réalité française n’est donc pas si éloignée, de ce point de vue-là, des pays qui ont procédé au remaniement de leurs territoires politico-administratifs.

Cette concentration de la population française sur les territoires urbains et dans quelques communes n’a cependant pas provoqué une réévaluation du système politico-administratif, fortement mâtiné de ruralité. La plupart des élus urbains ne se présentent pas volontiers en défenseurs convaincus d’une ville, toujours considérée par les gouvernants comme le monde du mal. Ce mauvais sort fait aux urbains se double d’une sous représentation de certaines catégories de populations et de certains territoires. Avec le scrutin de liste et en l’absence de circonscriptions infra-communales, certaines populations ne sont plus guère représentées dans les instances municipales. Ce phénomène est accru par la faible participation de leurs habitants au jeu électoral (abstention, non-inscription sur les listes, défaut de droit de vote) ainsi que par la désertion des cadres de l’administration qui, y habitant jusqu’ici, pouvaient assurer certaines médiations nécessaires. Paradoxalement, la balkanisation des agglomérations et l’existence de communes habitées par les catégories défavorisées à la périphérie des communes-centres ont cependant permis le maintien d’une représentation politique de ces urbains-là qui a parfois disparu dans d’autres villes européennes.

Malgré la décentralisation, la France est un pays où le mythe de " la qualité de l’Etat " organise encore largement les réflexes des élus et des acteurs locaux. La logique top down imprègne toujours les manières de faire ainsi que les comportements des acteurs locaux toujours en attente d’une sorte de vérité révélée. En maintenant une dualité politico-administrative, la décentralisation est restée inaboutie.

Un Etat déconcentré ambigu. D’une part, en raison du cumul des mandats : le croisement et la confusion des intérêts sont la règle, un paradoxe pour un pays " cartésien ". Cet anachronisme transforme souvent la représentation nationale en un syndicat de défense des corporatismes sectoriels et territoriaux, en contradiction avec les principes fondateurs de la république qui interdisent le lobbying. D’autre part, avec son administration déconcentrée jusque dans les moindres recoins du pays, l’Etat vient fréquemment redoubler les services des collectivités territoriales ce qui contribue en outre, dans les zones rurales faiblement outillées, à renforcer le modèle de gestion " rural jacobin ". Cette organisation, installée dans un provisoire qui dure, juxtapose du haut en bas de l’organisation territoriale des secteurs administratifs parfaitement cloisonnés, tout en renforçant l’empilement des niveaux d’administration (régional, européen, instances intercommunales renforcées) pour générer, notamment dans les zones urbaines, un système administratif aussi fiscalement coûteux qu’inefficace pour les citoyens.

Enfin, garant du respect de la légalité des actes des collectivités locales et voie de recours des citoyens face à leurs abus possibles, l’Etat se retrouve impliqué dans les politiques contractuelles dont il est juge et partie. Dans ces conditions, le contrôle de la légalité des actes des collectivités locales, une mission essentielle de l’Etat, est extrêmement réduit, les actes illégaux et les délits de corruption ayant peu fait l’objet de dénonciation par les préfets depuis 1982. Il est vrai, comme le soulignaient certains observateurs patentés, que la France n’était pas contaminée par de telles pratiques qui ne pouvaient avoir cours qu’ailleurs, … en Europe du Sud ou dans des " républiques bananières ".

Plus grave, la décentralisation a amené une confusion des responsabilités au sein des collectivités territoriales. Avant la décentralisation, le représentant de l’Etat au niveau local jouait le rôle d’exécutif des assemblées locales et exerçait un contrôle a priori sur leurs délibérations. Depuis, les maires, les présidents des conseils généraux et régionaux cumulent le pouvoir exécutif, le pouvoir délibératif et, parfois, des pouvoirs de police, au mépris des fondements de toute société démocratique, ce que condamne la déclaration des droits de l’homme et du citoyen : " Toute société dans laquelle la garantie des droits n’est assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n’a point de Constitution ". Ces principes universels sont ainsi bafoués en France, au niveau local, sans que nul ne s’en émeuve vraiment.

A l’heure des grandes mutations européennes, les villes françaises doivent sortir d’une décentralisation politique octroyée pour passer à une décentralisation négociée. Il s’agit notamment de rompre avec des échelles territoriales inopérantes (la commune et le département) et avec la confusion des pouvoirs. Une telle rupture ne peut être décrétée tant est grand l’imbroglio entre des intérêts politiques nationaux et locaux (lire encadré). Cette réforme ne peut être que la conséquence d’un long travail de transformation interne du système de gouvernance locale au fil de la mise en œuvre des politiques contractuelles (c’est notamment l’objectif de la politique de la ville en France). Il est à craindre qu’elle ne puisse survenir non plus en dehors de l’établissement de normes démocratiques européennes dans les domaines du non-cumul des mandats électifs et de la séparation des pouvoirs au niveau local. Là réside certainement une pièce essentielle de réformes en cascade, une directive européenne apportant ce courage politique qui fait souvent défaut au niveau national.