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FAO
La lutte pour le libre-accès
José T. Esquinas-Alcázar, Président de la Commission
des ressources génétiques pour l'alimentation et l'agriculture,
FAO
La FAO est pionnière dans la réflexion sur le statut des ressources
génétiques. Contrainte d’abandonner l’idée d’un patrimoine
commun de l’humanité, elle s’attache aujourd’hui
à défendre les "droits des agriculteurs" dans le cadre
international défini par la convention sur la biodiversité et par
l’Organisation mondiale du commerce.
 ’action
de l’Organisation des Nations unies pour l’alimentation
et l’agriculture (FAO) en matière de ressources génétiques
démarre dans les années 60. La "révolution verte" mise
en place à cette époque, tout en améliorant considérablement la
productivité agricole dans les pays en développement, s’accompagne
d’un recul de la place des variétés traditionnelles dans
les systèmes agraires. L’érosion de la diversité génétique
des plantes cultivées devient alors un sujet de préoccupation
pour la FAO. Le problème est d’abord perçu de façon purement
académique : on s’interroge sur les causes de l’érosion
génétique, sur le danger qu’elle représente, sur la manière
de collecter le matériel, sur la meilleure méthode de conservation,
etc. Au cours des années 60 et 70, la FAO construit ainsi son
expertise sur une série de problèmes techniques. Mais les réalisations
ne suivent pas. Après l’étape technique, la question du financement
de l’effort de conservation ouvre la deuxième étape de l’action
de la FAO en matière de ressources génétiques.
L’étape technique
Car les pays en développement des régions tropicales, qui
abritent l’essentiel de la biodiversité, n’ont pas les
moyens financiers de faire ce travail. Pour eux, l’urgence
n’est pas de préserver la biodiversité pour l’avenir,
mais de faire du développement aujourd’hui. Ils ne sont prêts
à participer à l’effort de conservation de la biodiversité
qu’avec une aide technique et financière des pays développés.
Telle est la situation en 1972, lors du premier sommet mondial
sur l’environnement. Dans ses conclusions, la conférence
de Stockholm recommande aux pays membres et à la FAO de rester
vigilants et d’affecter des fonds à la préservation des ressources
génétiques. Dans la foulée, le panel d’experts de la FAO
constitué en 1965 conseille d’établir huit centres régionaux
de conservation, un dans chaque grand centre de biodiversité mondiale.
Mais la FAO ne peut pas financer cette opération sur ses propres
fonds et doit trouver des contributions extérieures. Aussi porte-t-elle
la question devant le Groupe consultatif pour la recherche agronomique
internationale (GCRAI), lié à la Banque mondiale, qui propose
de créer non pas huit centres, mais un seul : l’International
Board for Plant Genetic Resources, qui allait devenir l’IPGRI,
est établi en 1974 sous l’égide de la FAO. C’est lui
qui entreprend le travail de collecte et de conservation en banques
de gènes, situées principalement dans des pays développés.
Le Sud défend l’accès libre…
Or la question du statut juridique des collections de matériel
génétique pose problème aux pays en développement. La propriété
des ressources conservées revient-elle au pays d’origine, au
pays de conservation, ou à personne ? Le débat surgit brutalement
au cours d’une conférence de la FAO en novembre 1979, lançant
la troisième étape du processus, cette fois politique et juridique.
En voulant rester sur le terrain strictement juridique, la FAO n’a
pas pu résoudre le différend. Elle a estimé que la propriété revient
au pays où la ressource génétique se trouve à un moment donné, à
moins qu’un accord ne précise le contraire. Cette décision
était inacceptable pour les pays en développement. D’autant
qu’ils étaient mécontents de mettre leurs ressources génétiques
à disposition des pays développés et de ne pas profiter des bénéfices
issus de l’exploitation commerciale des nouvelles variétés.
A partir de là, il devint impossible d’ignorer les conséquences
socio-économiques et politiques de la question de la biodiversité.
Le débat organisé par la FAO en 1981, programmé pour durer deux
heures, s’étire finalement sur plus de trois jours. Les discussions
débouchent sur la proposition de créer un réseau international
de banques de gènes placé sous l’égide de la FAO et de préparer
une convention sur les ressources génétiques agricoles. Qualifié
"d’engagement" international, terme moins contraignant
que celui de convention, le texte pose le principe selon lequel
les ressources génétiques des plantes sont un patrimoine commun
de l’humanité. Adopté en 1983, l’engagement international
se renforce ensuite d’un mécanisme destiné à en surveiller
l’application : la Commission des ressources génétiques
agricoles, organe intergouvernemental ayant son secrétariat à
la FAO.
… puis revendique la souveraineté
La première réunion, en 1985, soulève un problème de fond,
celui du statut juridique des nouvelles variétés végétales. D’un
côté, les pays exportateurs de ces variétés refusent qu’elles
fassent partie du patrimoine commun et demandent un mécanisme de
protection intellectuelle, brevet ou certificat d’obtention,
en compensation des investissements réalisés pour mettre aux point
les variétés. De l’autre côté, les pays en développement soulignent
que ce travail de valorisation n’aurait pas été possible si
eux-mêmes n’avaient pas fourni la matière première, c’est-à-dire
les ressources génétiques. Ils veulent obtenir une compensation
pour cet apport. Les discussions mettent quatre ans à aboutir à
un texte annexé à l’engagement international en 1989. Premièrement,
l’annexe reconnaît parallèlement les droits des obtenteurs
végétaux et les droits des agriculteurs. Deuxièmement, elle pose
le principe de "consentement préalable" : une variété
de ferme ou améliorée ne peut être recueillie qu’avec l’accord
de l’agriculteur ou de l’obtenteur. Troisièmement, le
texte prévoit un mécanisme financier international permettant de
partager les bénéfices. Enfin, le concept de patrimoine de l’humanité
est désormais soumis au concept de souveraineté nationale. La FAO
fait ainsi un lien avec la convention sur la diversité biologique,
alors en discussion, et qui devait affirmer avec force la souveraineté
de l’Etat sur les ressources génétiques qu’il abrite.
La convention sur la diversité biologique, adoptée en 1992 au
sommet de la Terre de Rio, est une convention contraignante qui
couvre toute la diversité génétique, y compris agricole. Sans
être incompatible avec l’engagement international en matière
de biodiversité agricole, elle présente certaines différences,
notamment en matière de patrimoine commun. Afin d’harmoniser
le dispositif législatif international, il devenait impératif
de réviser l’engagement international. Les négociations,
démarrées en 1995, devraient aboutir prochainement.
Le nouvel engagement ne contient plus de référence au patrimoine
de l’humanité. La souveraineté des Etats sur leurs ressources
génétiques est désormais le socle législatif international, partagé
non seulement par la FAO et la convention biodiversité, mais aussi
par les accords de propriété intellectuelle négociés à l’Organisation
mondiale du commerce.
La grande nouveauté du nouvel engagement est d’établir un
système multilatéral d’accès aux ressources génétiques liées
à la sécurité alimentaire et de partage des bénéfices tirés de
leur exploitation. Le financement sera à la fois public, par des
contributions des Etats membres, et privé, par des entreprises
semencières ou agro-alimentaires. Les banques de gènes du GCRAI
continueront de rester en accès libre pour la recherche. Mais
les obtenteurs de nouvelles variétés devront ensuite verser une
partie de leurs bénéfices au fonds multilatéral mis en place par
la FAO. En vertu du principe de souveraineté nationale, il restera
ensuite à chacun des Etats membres de définir la portée des droits
des agriculteurs, d’établir un mécanisme national de redistribution
des bénéfices. Sans doute aura-t-on là une assez large palette
d’interprétations, plus ou moins favorables aux agriculteurs.
Mais la base est que tout agriculteur conserve le droit d’utiliser,
de conserver et d’échanger les semences et les variétés de
sa région. Cette coutume ancestrale, battue en brèche par l’extension
de la brevetabilité, trouve là un point d’ancrage fort dans
le droit positif.
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- Génomique