Comprendre les relations locales de pouvoir et leur impact sur le développement, c’est l’ambition de l’anthropologie sociale et politique. La notion de gouvernance estompe, les clivages artificiels entre urbain et rural local, moderne et traditionnel.

Courrier de la Planète : Quelle est, pour vous, la pertinence du concept de gouvernance locale ?

Jean-Pierre Olivier de Sardan : La gouvernance fait partie des notions pertinentes pour comprendre le local. C’est avant tout une question d’approche. La science politique africaniste, la plus intéressée par le concept de gouvernance, a une approche surtout "macro", travaillant en général sur des données de seconde main et concentrée sur les relations politiques urbaines, plutôt dans la capitale. L’approche de la " politique par le bas " reste programmatique. Des textes comme ceux de Bayart restent peu suivis d’effet avant tout parce que la science politique ne fait guère de travail empirique au niveau local¹.

a science sociale la plus encline à entreprendre des études au niveau local, et potentiellement la plus concernée par la gouvernance, est l’anthropologie. Mais souvent, dès qu’il s’agit de pouvoirs, l’anthropologie a tendance à s’intéresser uniquement aux pouvoirs traditionnels ou à leurs survivances, et non aux formes modernes. Les deux approches restent déséquilibrées.

Depuis quelques années, le réseau APAD (Association euro-africaine pour une anthropologie du développement), dont je fais partie, essaye de se confronter aux formes de gouvernance locale avec une approche socio-anthropologique, qui reprend les instruments de l’anthropologie mais au service d’une perspective non passéiste : des études fines, intensives, basées sur la connaissance des langues locales et l’utilisation de méthodes diversifiées d’observation et d’entretiens qualitatifs².

Cette démarche s’inspire entre autres de "l’école de Manchester" dans l’anthropologie africaniste anglaise des années 1960 (C. Mitchell, M. Gluckman, etc.). G. Balandier a été l’introducteur en France de cette anthropologie-là, dynamique, centrée sur les changements et les formes modernes. Bien que prisonniers de l’approche fonctionnaliste qui dominait jusque-là, ces auteurs ont été pionniers.

L’APAD entreprend par ailleurs depuis assez longtemps une analyse socio-anthropologique du développement. Nous sommes ainsi passés d’une anthropologie économique – anthropologie des modes de production à la campagne – à une anthropologie de plus en plus politique. Il s’agit de comprendre les modes d’interaction entre projets de développement et arènes locales. Je vois ce passage comme une prise en compte progressive des rapports de force entre les acteurs.

Courrier de la Planète : Qu’apporte le concept de gouvernance à ce type d’analyses ?

Jean-Pierre Olivier de Sardan : Certains refusent le concept à cause de ses consonances moralistes, en raison de son utilisation par la Banque mondiale ; mais il peut avoir un sens purement analytique. Etudier la gouvernance locale, c’est repérer les pratiques politiques et de gestion au niveau local, qui modulent les politiques et les modes d’intervention de l’Etat ou des opérateurs extérieurs.

Le local que nous étudions n’évacue pas le central ou le national mais le recompose de façon particulière. Au Bénin, par exemple, nous avons pu constater combien la périodisation politique nationale ne correspondait pas à la périodisation de la vie politique dans les villages. Ce décalage provient essentiellement des dynamiques politiques villageoises. La dynamique centrale est suffisamment retravaillée, recomposée avec des éléments locaux, pour que ceux-ci méritent une analyse propre.

Prenons les systèmes de santé. Beaucoup d’analyses se font à l’échelle macro, alors que pour comprendre ce qui se passe réellement il faut s’intéresser aux structures locales, à la ligne de front entre les patients et les soignants, où se révèlent d’innombrables dysfonctionnements. Si on reste au niveau d’évaluation de la Banque mondiale ou des experts de passage, on ne comprend pas d’où viennent les multiples dérives qui se manifestent. Plus généralement, la ligne de front des politiques publiques et du développement, c’est la gouvernance locale. C’est là que les politiques nationales, extérieures ou non gouvernementales, rencontrent les acteurs sociaux locaux.

Ma seule réserve est que le concept de gouvernance locale – que j’emploie par ailleurs – peut impliquer une certaine unité systémique des modes de gestion et d’exercice du pouvoir. Bien souvent on a au contraire un éclatement, une superposition de formes du politique au niveau local. Pour moi, la gouvernance locale désigne un ensemble disparate de processus et de lieux, sans direction générale, sans acteur central, sans système réellement organisé et unifié. Nos études au Bénin³, ou ailleurs montrent la multiplicité des centres de pouvoirs locaux : outre le centre de pouvoir officiel, on a affaire à toute une série d’instances parfois concurrentes, parfois complémentaires ; certaines sont contournées par certains acteurs en fonction de leurs intérêts. C’est cette profusion que l’on peut appeler gouvernance locale.

Courrier de la Planète : La gouvernance est-elle une question territoriale ?

Jean-Pierre Olivier de Sardan : Non, la question n’est pas de définir des limites. On peut observer le local à partir de centres de pouvoir, comme un maire, un chef coutumier, un sous-préfet, des services techniques, des organisations non gouvernementales (ONG), un juge, etc. Mais il est impossible de définir strictement les frontières de la sphère de pouvoir de chaque pôle.

Par ailleurs, l’opposition rural/urbain s’estompe considérablement en Afrique. Les paysans vont régulièrement dans les villes, pour travailler, mais aussi pour se ravitailler, visiter des parents, établir des papiers, etc. Il n’y a pas une culture rurale, coupée des flux physiques, économiques ou symboliques avec la ville, ni, inversement, de justification pour une spécialisation purement "urbaine".

Notre approche donne aussi une place croissante aux services déconcentrés de l’Etat. Les services techniques sont trop souvent oubliés, car peu efficients ou sans moyens, alors qu’ils disposent de pouvoirs d’intervention ou de nuisance réels. Quand on veut étudier la justice ou les douanes, on ne peut pas davantage ignorer les postes éloignés ou les juges itinérants que la direction générale des douanes ou les tribunaux d’appel. Le type d’objets que la réalité nous donne nous oblige à dépasser toutes ces frontières d’école.

Courrier de la Planète : Comment regarde-t-on alors les phénomènes ethniques ou de terroir ? La notion de réseau suffit-elle ?

Jean-Pierre Olivier de Sardan : L’analyse classique – un terroir, une ethnie, une langue – ne décrit pas ce que nous observons aujourd’hui. On peut affirmer que ça n’existe plus, si même cela a jamais existé. La plupart des villages africains sont multi-ethniques et multiculturels, et souvent depuis longtemps.

La notion de réseau offre de nombreux avantages, mais elle-même n’est pas très définie : elle désigne tout aussi bien des réseaux de parenté, de clientèle, de voisinage, de promotionnaires, etc. Il faut toujours aller au-delà de cette première analyse. Cette recomposition actuelle des objets peut être abordée par la métaphore du réseau ou par celle de l’arène. Mais toutes les métaphores, si on les file trop, deviennent dogmatiques et absurdes. L’idée d’arène permet seulement de penser la variété des enjeux, des logiques et des acteurs autour d’un enjeu.

Courrier de la Planète : L’étude des pouvoirs locaux n’est pas un objet classique pour l’anthropologie. Comment justifier ce déplacement ?

Jean-Pierre Olivier de Sardan : L’anthropologie a en partie perdu ses objets classiques, comme la parenté. Ceci la conduit parfois à deux dérives. La première est l’étude d’objets futiles, "l’anthropologie de la chambre à coucher". La seconde est l’étude d’objets intéressants mais avec des perspectives qui les "aplatissent" et les coupent de leurs enjeux.

Quant à nous, les objets que nous étudions ne sont pas proprement anthropologiques. La gouvernance, la corruption, les conflits fonciers sont d’abord des problèmes pour les gens. Nous les traitons aussi comme des problèmes socio-anthropologiques. La modernité de l’anthropologie ne s’inscrit pas dans la futilité de ses objets. En prenant des objets lestés d’enjeux sociaux, politiques, notre approche crée aussi une zone de dialogue avec des opérateurs ou des réformateurs. Elle rend les dysfonctionnements – souvent connus des acteurs – irrécusables et oblige à réagir.

Notre étude sur l’hydraulique villageoise au Niger et en Guinée pour le compte de l’Agence française de développement illustre ainsi toute la complexité des relations villageoises face à l’approche très standardisée des intervenants. On voit les limites des comités de gestion créés partout, et à quel point les représentations de ce qu’est un bien collectif sont fluctuantes pour les villageois. Notre étude suggère d’avoir recours, quand les comités sont inopérants, à d’autres formes : des acteurs privés, des affermages, des régies municipales, des mutuelles, etc. Je suis bien conscient de la difficulté d’une telle approche pour les acteurs de développement. Nous aimerions développer des systèmes de suivi socio-anthropologique des nouveaux projets pour éviter de se limiter aux seules évaluations ex-post, qui ne sont pas toujours constructives.

Courrier de la Planète : Comment expliquer ce recentrage des sciences sociales sur des objets concrets ?

Jean-Pierre Olivier de Sardan : C’est dû en partie à un changement de logique scientifique : la logique dominante des années 1930 n’est ni celle des années 1970, ni celle d’aujourd’hui. Mais c’est aussi l’effet de l’évolution des sociétés. Les sociétés post-coloniales africaines, avec la crise de l’Etat, se sont complètement recomposées et ne peuvent plus être abordées comme avant.

Ainsi, le développement de la corruption dans l’ensemble des pays d’Afrique de l’Ouest est indéniable. La corruption existait avant, mais elle devient aujourd’hui un mode complètement normal de fonctionnement des administrations et de la population. De même, les dysfonctionnements actuels des services de santé, l’affaiblissement de l’ éthique professionnelle du corps médical, sont des phénomènes nouveaux. On constate aussi la généralisation du système des faveurs. Actuellement, les critères de compétence ou les concours ont quasiment disparu des fonctions publiques africaines. Tout passe par le système des faveurs. La démocratisation a accentué le phénomène en ajoutant des faveurs partisanes aux autres voies qui existaient déjà. Ce fonctionnement diffère fortement du système mis en place au moment des indépendances, hérité en partie de la colonisation, et régulé par le parti unique.

1) J.F. Bayart et C. Toulabor (éd.), Le politique par le bas en Afrique noire. Contributions à une problématique de la démocratie, Paris, Karthala,1992.
2) L’APAD a dix ans. Elle comprend plusieurs centaines de chercheurs européens et africains. Site :
www.uni-mainz.de/~ifeas/apad.html
E.mail : apad@ehess.cnrs-mrs.fr
3) cf. Bierschenk, T. & Olivier de Sardan (eds), Les pouvoirs au village : le Bénin rural entre démocratisation et décentralisation, Paris , Karthala, 1998.
4) cf. Bierschenk, T. , Chauveau, J.P. & Olivier de Sardan (eds), Courtiers en développement, les villages africains en quête de projets, Paris, Karthala, 2000.