Vitrine de la démocratie locale, Porto Alegre abrite une expérience historique de participation des populations les plus pauvres. Mais pour pérenniser ce modèle, il reste à relever les défis financiers et politiques.

orto Alegre, capitale de l’Etat de Rio Grande do Sul avec 1,3 million d’habitants, est devenue un exemple incontournable pour ceux qui s’intéressent aux modes de gestion urbaine, de participation et de démocratie locale. En novembre 1999, une centaine de gouvernements locaux (d’Europe, d’Afrique et des Amériques) ont envoyé des représentants au séminaire sur la démocratie participative organisé par la ville. Les grands bailleurs de fond, tels la Banque internationale de développement, l’Institut de formation de la Banque mondiale et le programme de Gestion urbaine des Nations unies pour l’Amérique latine étaient présents. Une charte a été élaborée, rappelant le rôle des villes et des municipalités pour le "perfectionnement politique" des pays ainsi que l’importance d’une "intégration réelle entre les peuples du monde entier". En même temps, l’autonomie des gouvernements locaux a été soulignée. A cette occasion, l’expérience du budget participatif fut consacrée comme un instrument de gestion publique à employer pleinement. Le budget participatif serait ainsi en train de devenir un "véritable paradigme de gestion locale", affirment les responsables de la planification de la ville de Porto Alegre.

Règles du jeu. En 1988, une coalition de gauche menée par le parti des travailleurs remporte les municipales. Elle fait du budget participatif le principal instrument de gestion municipale, permettant aux habitants de participer à l’élaboration de la proposition de loi budgétaire annuelle de la ville. Pour ce faire, la ville est divisée en seize arrondissements de délibération, complétés par six commissions thématiques.

La dynamique est la suivante : de mars à janvier, des réunions, des assemblées et des forums ont lieu dans la ville. Deux grandes assemblées sont réalisées dans chaque zone et par commission. A ces occasions, les participants indiquent leurs priorités et établissent une hiérarchie, tenant compte des informations fournies par la municipalité (situation financière de la ville, investissements votés par chaque forum territorial et politiques sectorielles décidées par chaque forum thématique).

Les habitants élisent des délégués au budget participatif qui composeront le forum des délégués (élus entre les mois de mars et juin) et les membres du conseil du budget participatif (élus en juin). Ce dernier a en charge la mise en commun des priorités votées dans les seize forums territoriaux et les six forums thématiques de la ville pour élaborer la proposition budgétaire et le plan d’investissement annuel. Les délégués au budget participatif ont un rôle de médiateurs entre le Conseil du budget participatif et les habitants qui participent aux assemblées de zone et aux commissions thématiques. Les délégués doivent aussi veiller à ce que le plan d’investissement soit exécuté. Le processus est basé sur des règles et des critères très clairs, définis par les participants et réévalués chaque année.

Le budget participatif se joue sur la fraction des recettes municipales destinée aux investissements. Les dépenses ordinaires, les salaires et les coûts de fonctionnement, sont exclus. De même, l’utilisation des sommes attribuées dans le cadre de la décentralisation des politiques transversales fédérales est fixée d’avance (éducation, santé, etc).

Cette dynamique, où la production et la révision de règles prend une place importante au quotidien, permet de consolider le dispositif de gestion et, en même temps, de renforcer la capacité des acteurs à intervenir dans cet espace collectif de gestion de la ville.

Inventer la démocratie. L’expérience de Porto Alegre s’inscrit dans un contexte de redémocratisation de la société brésilienne après 20 ans de régime militaire (1964-1985). C’est aussi un moyen de répondre aux enjeux de la mondialisation, à l’aggravation de la crise économique et sociale et aux processus de décentralisation et de construction de nouvelles légitimités.

Le processus de décentralisation rend possible l’émergence de formes de démocratie basées sur de nouveaux modes d’ingénierie politico-institutionnelle. Toutefois, des formes traditionnelles de domination, commandées par des forces conservatrices anti-étatiques, en ont aussi tiré parti. Au contraire, les responsables politiques de Porto Alegre ont profité de l’ouverture instauré au Brésil avec la nouvelle constitution de 1998, pour inscrire dans la loi organique municipale des mécanismes permettant la mise en place de nouveaux modes de gestion. Ils se sont appuyés sur la mobilisation des habitants et de la société civile pour amener, non sans résistance, la chambre des élus municipaux à accepter le principe de la participation à l’élaboration de la proposition de loi budgétaire de la ville puis, dans un second temps, à approuver une augmentation de l’impôt foncier et de la taxe d’habitation. Bien que le budget participatif ne soit qu’un des éléments de ces nouveaux modes de gestion, il est certainement le plus médiatisé. L’expérience de Porto Alegre n’est pas la seule au Brésil à mettre en avant des principe de transparence, de participation, de discrimination positive en faveur des populations les plus pauvres et des quartiers dans lesquels les infrastructures urbaines sont les moins développées. Actuellement, une centaine de municipalités brésiliennes ont adopté un budget participatif sous des formes variables.

Pérennité. Le futur de cette expérience n’est pas encore écrit. Considérant que la participation est motivée surtout par la possibilité de décider de nouveaux investissements, comment pérenniser un tel processus dans un cadre d’austérité, de compressions budgétaires et de réformes imposés par l’ajustement ? Les villes déficitaires auront beaucoup de difficultés à mettre en place ce type de dynamique. La compétition entre les villes brésiliennes ne risque-t-elle pas de conduire à un endettement ? Ces expériences ne risquent-elles pas de renforcer la tendance à la dualisation de la société brésilienne en créant des îlots de prospérité dans le chaos urbain ?

Ces nouvelles formes de légitimité sauront-elles se renouveler tout en gardant leurs principes fondateurs ? A force de vouloir ériger l’expérience de Porto Alegre en modèle, ne court-on pas le risque de vider ces dynamiques de participation de leur sens ? Dans un contexte local et national marqué traditionnellement par le clientélisme politique et les rapports patrimoniaux avec la chose publique, l’expérience de Porto Alegre montre qu’il est possible de faire de la politique autrement.