Au service de la gestion locale
Stéphane Doumbé-Billé, Université Jean Moulin Lyon III, membre de la Commission du droit de l’environnement de l’UICN

Le droit international de l’environnement est issu de la volonté de protéger les ressources naturelles. Par un juste retour des choses, c’est lui qui offre au local un droit de regard sur la manière de les utiliser. Un point de vue optimiste.

e droit de l’environnement s’est d’abord attaché à définir des règles internationales, obligatoires ou non, pour la gestion des ressources naturelles. En dépit d’un développement sans précédant d’autres secteurs, notamment des règles encadrant les activités humaines dégradant l’environnement, la conservation de la nature est demeurée l’essence même du droit international. Dans ce domaine, le processus de globalisation du droit a été tenté et réussi. Ceci doit permettre de nuancer les bilans pessimistes qui dominent généralement.

Cette mise en cohérence doit faciliter l’exploitation et la conservation durables des ressources naturelles exigées par la convention biodiversité. L’objectif est de soumettre les modalités particulières de la gestion de tel ou tel pays à des principes d’ensemble. Ce processus dépasse la seule protection des ressources biologiques et biogénétiques. L’ensemble des conventions internationales bilatérales et multilatérales dans le domaine de la gestion de l’eau est désormais ordonné autour de la convention de New York du 21 mai 1997 sur "le droit relatif aux utilisations des cours d’eau internationaux autres que la navigation". De même, dans le domaine des ressources biologiques marines, la convention sur le droit de la mer constitue, depuis son entrée en vigueur en 1994, le cadre global régissant leur exploitation et conservation durables.

Dès lors, tout ou presque semble dit. Si une gestion locale des ressources naturelles a pu être envisagée, c’est parce que les règles internationales en ont imposé la nécessité. Les Etats se sont engagés à adopter ces règles à l’intérieur de leur territoire national. Mais deux éléments modèrent cette application.

En premier lieu, selon le principe de souveraineté, pilier de l’organisation internationale, les Etats souverains sont les seuls opérateurs juridiques et les seuls responsables de toute mise en œuvre interne. Cette exclusivité bloque la consécration d’autres entités juridiques comme les organisations non gouvernementales au statut d’opérateurs directs – au mépris de leur rôle dans l’élaboration et l’application des règles internationales, particulièrement dans la surveillance de cette application et du respect des obligations qu’elles contiennent.

En second lieu, cette gestion locale est longtemps restée une gestion nationale. Les autorités centrales, ou leurs représentants locaux, ont assuré pendant longtemps cette gestion, considérée comme une "affaire d’Etat". Ni les collectivités locales, ni les populations et communautés locales n’étaient concernées par la gestion des ressources naturelles. Dans les pays développés, on craignait de fragiliser la cohérence et la rationalisation des actions. Dans les pays en développement, on évoquait une possible atteinte à l’unité territoriale encore fragile de l’Etat. L’adoption de nouveaux principes de gestion des ressources naturelles, mettant au premier rang gestion participative et gestion autonom, a permis de modifier progressivement les modes de raisonnement, les états d’esprit et, en définitive, les comportements.

Cette attitude résulte parfois d’une méconnaissance du contenu exact de ces règles. Nul n’en a véritablement connaissance, y compris ceux qui les ont ratifiées au plan national. La publication au Journal officiel de l’Etat n’augure rien sur leur diffusion. Dans certains cas, la langue officielle, dans laquelle une convention entre dans l’ordre interne, n’est pas la plus courante. Les transcriptions en langues nationales, locales ou vernaculaires sont encore trop rares. On reste encore loin de ce droit à l’information que consacre la déclaration de Rio.

Par ailleurs, les textes internationaux n’imposent que rarement des obligations aux Etats mais "indiquent" les mesures qu’il conviendrait de prendre. C’est pourquoi les conventions-cadres sont parfois considérées par de mauvais esprits comme des conventions vides.

Enfin, la mise en œuvre nationale des conventions reste assurée par l’Etat selon les formes constitutionnelles qu’il a prévues. Tout ou presque reste à construire. Les compétences et les moyens d’intervention locaux attendent souvent qu’une mesure nationale les habilite à agir. L’efficacité des règles internationales passe donc par une amélioration des procédures d’information et le renforcement juridique des interventions des acteurs locaux. Cela sera-t-il possible demain ?

Le nouveau partenariat mondial passe par des rapports de coopération plus équilibrés, répondant aux préoccupations des pays en développement, elles-mêmes profondément réévaluées sous la pression des considérations locales. Cette nouvelle coopération renforce la légitimité des collectivités et des communautés locales en recommandant leur reconnaissance.

Le concept de développement durable fait des ressources naturelles, en raison de leur rareté ou de leur valeur économique, des ressources pour l’humanité. Certes, la déclaration de Rio (principe 2), comme la convention sur la diversité biologique (article 3), prennent soin de rappeler le " droit souverain " des Etats sur ces ressources – faisant ainsi échec à l’initiative qui avait été lancée de les internationaliser purement et simplement en les déclarant " patrimoine commun de l’humanité ". Même dans le cadre de politiques nationales de gestion, les principes du développement durable doivent être respectés. Ces principes tendent d’ailleurs à s’imposer dans l’articulation nécessaire des règles commerciales et de protection de l’environnement dans le cadre de l’Organisation mondiale du commerce ou plus largement par l’adoption d’une approche écosystémique qui interpelle la notion même de protection globale.

La transformation profonde des modes d’intervention d’un Etat, de nouveau soucieux de "faire faire" ou au moins de "laisser faire", devrait permettre à ce type de gestion de s’imposer. Mais, pour aller plus loin, des réformes institutionnelles et substantielles sont nécessaires. D’abord, une attention toujours plus grande aux pratiques de terrain permet de promouvoir leur formalisation juridique. Ensuite, les cadres institutionnels et les procédures doivent réconcilier la règle et les acteurs de sa mise en œuvre par la proximité, l’amélioration et la transparence : la coopération régionale et même sous-régionale, où les identités de situations socio-économiques et écologiques favorisent les comparaisons, les évaluations et les transformations éventuelles, doit être approfondie. La participation des représentants des acteurs directs demande des conditions moins complexes et moins opaques d’adoption des règles pour une application plus rapide.

Ces réformes indispensables, que l’on qualifie parfois de "nouvelle gouvernance internationale en matière d’environnement", sont depuis longtemps recommandées. Leur donner vie, c’est donner enfin une vraie place à la régulation juridique de la gestion des ressources naturelles indispensables à la vie sous toutes ses formes. C’est donner une nouvelle chance à ceux qui souffrent actuellement des dérèglements de cette gestion, même par leurs propres représentants. Il est possible d’espérer que le droit, comme mode de régulation privilégié, n’en soit point indigne.