Développement durable
Une question de régime !
Hubert de Foresta, Institut de recherche pour le développement.

Le droit international de l’environnement tend à s’imposer dans le discours indonésien. Mais les outils qu’il apporte restent encore hors de portée de beaucoup de groupes locaux. L’adaptation locale des normes internationales passe avant tout par la démocratisation des rouages de gouvernance.

Courrier de la Planète : Quel est l’impact des conventions internationales liées à la forêt (biodiversité, climat) sur les pratiques locales de gestion des écosystèmes forestiers en Indonésie ?

Hubert de Foresta : En réalité, ces conventions ne peuvent actuellement avoir d’impact sur les pratiques locales que dans les zones nécessairement très limitées concernées par les projets du Fonds pour l’environnement mondial (FEM ou GEF en anglais). Leur influence sur les pratiques locales de gestion des écosystèmes forestiers à l’échelle du territoire indonésien est donc actuellement pour ainsi dire nulle. Le contraire serait surprenant, vu le caractère récent des conventions biodiversité et climat, et vu le caractère dictatorial qu’avait le régime jusqu’à la chute démission de Suharto en 1998.

es accords internationaux "engagent" en effet des Etats. Dans un pays signataire, la mise en œuvre des principes énoncés dans une convention internationale est d’abord le fait du système de gouvernance de ce pays (gouvernement, assemblée législative, administration, groupes de pression de la société civile), à qui revient la charge d’adapter les politiques, les lois et réglementations nationales en fonction des principes de la convention. Cette adaptation passe donc par un processus " descendant " complexe, depuis le système de gouvernance national jusqu’aux pratiques locales qui représentent le dernier maillon de la chaîne. La durée de ce processus dépend de nombreux facteurs, notamment du " décalage " entre cadre juridique national et convention, du contexte politique national, des rapports de force entre groupes de pression nationaux favorables et défavorables à la convention, enfin de l’importance accordée par le gouvernement à l’opinion internationale en cas de non-respect des engagements.

Il serait donc injuste de conclure à l’inefficacité ou à l’impuissance des conventions du type biodiversité et climat. Une convention internationale comme la convention biodiversité ne peut donc avoir d’impact sur les pratiques locales à l’échelle du territoire national qu’à long terme, une fois le processus d’adaptation des politiques, des lois et des règlements terminé. De plus, le régime politique dictatorial en place en Indonésie jusqu’en 1998 n’avait aucun intérêt à voir appliquer les principes de ces conventions-principes qui remettent profondément en cause le comportement des élites politico-économiques. Il est donc parfaitement logique que l’effet de ces accords sur les pratiques locales ne se fasse pas encore sentir.

Courrier de la Planète : Les communautés locales ayant développé des pratiques de gestion durable ne peuvent-elles se servir des conventions pour mettre en valeur ces pratiques ou les défendre lorsqu’elles sont menacées ?

Hubert de Foresta : Pour la reconnaissance de leurs droits et de leurs pratiques, les communautés locales tentent d’abord de s’appuyer sur l’ensemble des lois, décrets et règlements nationaux gouvernant l’aménagement du territoire et la foresterie. En Indonésie, cet ensemble offre de très sérieuses possibilités aux communautés locales, possibilités qui restent jusqu’à maintenant théoriques en raison de deux obstacles majeurs. D’une part, les communautés locales ne disposent que d’une information passablement tronquée et orientée sur les droits que leur confèrent les lois et règlements nationaux. D’autre part, le système judiciaire corrompu n’a encore jamais permis aux communautés locales de faire respecter leurs droits par la voie légale, quand bien même elles disposaient d’une information sérieuse et complète.

La sensibilisation de la communauté internationale apparaît comme la solution de dernier recours pour ces communautés locales, lorsque les autres actions ont échoué ou n’ont aucune chance d’aboutir. Les conventions peuvent alors effectivement devenir des outils pour les communautés locales, outils utilisés dans un processus "remontant" pour faire reconnaître leurs droits et leurs pratiques par les autorités nationales. En réalité, dans un pays comme l’Indonésie, ce processus "remontant" reste limité à quelques cas emblématiques. Par exemple, la destruction par une grande concession forestière des agroforêts^[1] à rotin de Bentian à Kalimantan ou l’appropriation par l’Etat des agroforêts à Damar de Krui, à Sumatra, deux cas où des acteurs extérieurs à la communauté -en général des ONG nationales– ont pu assurer le transfert des informations nécessaires vers la communauté locale et vers la communauté internationale.

Au-delà des conventions proprement dites, ce sont en fait les grands courants d’opinion traversant la communauté internationale qui peuvent être utilisés par les communautés locales. En effet, une convention internationale ne représente le plus souvent que la concrétisation sous une forme officielle du discours international à un moment donné. Elle intervient après une période souvent longue de débats au sein de la communauté internationale, durant laquelle les grands principes se diffusent dans les élites politiques nationales et s’intègrent aux discours politiques nationaux.

Courrier de la Planète : La réflexion internationale sur la gestion de l’environnement n’a-t-elle pas influencé les pratiques locales, indépendamment des outils que constituent les conventions ?

Hubert de Foresta : Les avancées de la réflexion internationale ont contribué à transformer le discours des autorités, ainsi que le regard porté par ces autorités sur les pratiques locales de gestion durable déjà existantes. En Indonésie, le discours international sur la forêt, l’environnement et les communautés indigènes a d’abord imprégné les textes politiques officiels, puis les documents d’orientation politique en matière d’aménagement du territoire et de foresterie ; il est maintenant en cours d’intégration aux textes législatifs et réglementaires. Par exemple, à la suite des vives critiques émises par la communauté internationale lors du congrès forestier mondial d’Antalya en 1996, le ministre des Forêts a décidé d’initier une nouvelle politique délégant la gestion de terres forestières d’Etat à des communautés locales ayant fait leurs preuves en termes de gestion durable. Mais cette percée n’est encore que ponctuelle, et son extension à tout le territoire dépend maintenant de l’évolution du contexte politique national.

Par ailleurs, le discours international soutient les ONG "environnementalistes" et "indigénistes" qui deviennent des groupes de pression de plus en plus actifs militant pour l’intégration des principes du développement durable, et la défense concrète des droits des communautés locales.

Courrier de la Planète : L’influence grandissante des "communautés indigènes et autochtones" dans la convention biodiversité (et même depuis peu dans la convention climat) offre-t-elle aux communautés agroforestières indonésiennes une chance de mieux se faire entendre, aussi bien au niveau national qu’au niveau international ?

Hubert de Foresta : C’est probable. L’intégration grandissante des concepts liés aux communautés indigènes au sein des discours internationaux a pour effet théorique de renforcer la position des communautés indigènes en Indonésie. J’émettrais cependant deux réserves.

D’abord, toutes les communautés indigènes et autochtones ne sont pas au courant de " leur influence grandissante ". Pour la plupart, les discours internationaux sont inaccessibles et inconnus. Des ONG nationales peuvent faire le lien, sans que l’on puisse toujours déterminer l’efficacité (quantitative et qualitative) du transfert d’informations qu’elles assurent.

Ensuite, l’emploi abusif du concept d’indigène, hors de son cadre, simplement parce que le terme est à la mode, me paraît sujet à de dangereuses dérives. La plus lourde de sens est la polarisation des attitudes entre indigènes et "non-indigènes" dans un pays où les sensibilités ethniques sont très fortes et peuvent se traduire rapidement par des bains de sang.

Un autre exemple de dérive, plus discret mais aussi plus pervers, est lié à l’évolution de la société rurale indonésienne dans les dernières décennies. Les communautés " indigènes " forestières au sens strict sont maintenant très peu nombreuses comparées aux communautés locales ayant développé des pratiques de gestion agricoles ou agroforestières en relation avec des marchés. Les règles sociales qui gouvernent les relations au sein de ces communautés, souvent mixtes et non plus " indigènes ", ont fortement évolué pour s’adapter à la monétarisation croissante des échanges. De même, le pouvoir politique local a changé de mains et les chefs coutumiers ne gardent le plus souvent qu’une fonction honorifique de garant des traditions culturelles (cérémonies religieuses, décès, mariages). Certains de ces chefs se sont déplacés vers les villes et ne gardent plus qu’un contact épisodique avec leurs communautés d’origine. Face à des menaces extérieures de dépossession et de perte de contrôle des ressources naturelles, une communauté locale mixte, ou l’ONG qui aide cette communauté, peuvent être tentées de revendiquer un statut de communauté " indigène ", afin de bénéficier d’une part du pouvoir politique et d’une meilleure protection de ses droits. Mais c’est une stratégie dangereuse pour le futur, qui peut amener à transférer une part du pouvoir politique à des chefs traditionnels qui ne sont plus reconnus en tant que tels par leur communauté d’origine. Ce danger ne peut être écarté que si les changements sociaux au sein de ces communautés sont pris en compte lors du transfert de pouvoir, si le caractère " indigène " de la communauté n’est pas pris au pied de la lettre.

En conclusion, les conventions internationales liées aux forêts doivent être considérées comme un outil parmi d’autres dans une stratégie globale de sauvegarde de pratiques de gestion durable du milieu ou d’amélioration des pratiques. L’efficacité de cet outil ne peut être jugée que sur le long terme. Mais elle dépend clairement des caractéristiques du régime politique de l’Etat signataire de la convention. Un régime dictatorial peut très bien signer une convention et ne rien faire pour en favoriser la mise en application sur son territoire si cela gène ses intérêts. Il peut intégrer les principes de la convention dans son discours national et international, et reculer indéfiniment leur mise en application, en évoquant des obstacles d’ordre technique. Il garde ainsi une place " honorable " dans la communauté des Etats sans rien changer dans les faits. En Indonésie, sous Suharto, ce type de stratégie a souvent été mis en œuvre, avec pour conséquences majeures la déresponsabilisation des communautés locales vis-à-vis de la gestion de leur milieu, le recul des pratiques locales de gestion durable et la dégradation irréversible du domaine forestier national.

La communauté internationale ne possède que bien peu de cartes, mais est-elle obligée de jouer ce jeu pervers ? Le développement durable en démocratie n’est pas garanti, mais peut-il y avoir développement durable sans démocratie ? Et si non, alors, n’est ce pas une urgence pour l’avenir de notre planète que la communauté internationale intègre cette donnée de base dans ses débats sur le développement durable ?