Afrique
Les chemins de la participation
Jorge Ferrão, doctorant au CPDA, Université fédérale rurale de Rio de Janeiro.

Le droit international contemporain offre un cadre pour la participation directe des populations à la gestion de leurs ressources biologiques, qui se diffuse lentement en Afrique. Du credo de la participation à sa mise en œuvre, le saut qualitatif reste cependant à faire.

ormis la convention sur la diversité biologique (CDB), il existe cinq grands autres accords multilatéraux portant sur la préservation de la biodiversité en Afrique : la convention africaine sur la conservation de la nature et des ressources naturelles (Alger, 1968), la convention de Ramsar sur les zones humides d’importance internationale (1971), la convention de Paris sur la protection du patrimoine naturel et culturel mondial (1972), la convention sur le commerce des espèces de faune et de flore menacées d’extinction (CITES, 1973), et la convention de Bonn sur les espèces migratoires (1979). Tous les Etats n’ont pas signé ces conventions, mais la convention d’Alger, la CDB et la CITES ont un taux d’adhésion supérieur à 95 %. Néanmoins, la question de leur mise en œuvre demeure, étant donné les limites institutionnelles et techniques, le manque de ressources financières et surtout les graves problèmes sociaux qui persistent dans les pays les plus riches en biodiversité.

Les difficultés d’application des accords multilatéraux d’environnement sont en partie dues à l’absence de cadre institutionnel et juridique qui assurerait la coordination et la mise en œuvre des différents aspects techniques et scientifiques des conventions. A cela s’ajoute l’insuffisance des ressources financières et technologiques. Force est de constater que les gouvernements peinent à élaborer des stratégies et politiques qui leur seraient propres et leur permettraient d’appliquer les dispositifs des conventions. Au niveau national, l’un des grands problèmes est l’interprétation sectorielle des conventions en termes de ressources et d’acteurs directs. Une vision écosystémique, qui impliquerait un nombre plus important de secteurs et d’intervenants, reste à construire.

Les questions de régulation environnementale continuent d’être vues davantage comme des sujets technico-scientifiques et institutionnels que comme des objets à caractère local et endogène. Le modèle de régulation le plus souvent observé correspond à une approche top-down, caractérisée par l’instauration et l’expansion des aires protégées, la mise en œuvre d’une législation sur la biodiversité et surtout le principe que les ressources naturelles sont propriété de l'État.

La CDB reconnaît aujourd’hui l’importance des connaissances traditionnelles pour la préservation de la biodiversité. Elle encourage d’ailleurs la participation des communautés locales dans cet effort de conservation. Dans ce sens, les politiques doivent favoriser les savoirs traditionnels qui permettent la gestion rationnelle des écosystèmes. L’interprétation de cette perspective globale au niveau local demeure toutefois problématique. Les mécanismes qui se sont mis en place ne se traduisent pas encore objectivement par des critères de gestion, et ne rétribuent pas non plus les communautés pour leurs connaissances traditionnelles et leur rôle dans la conservation. Il n’existe pas non plus de mécanismes d’appui, notamment financier, aux organes locaux de gouvernance. Or les communautés locales peuvent pâtir des politiques de conservation quand celles-ci les privent de l’accès d’une espèce qui participe à leur survie sans leur fournir d’alternative.

Grâce aux réserves de chasse, nombre de pays d’Afrique australe et orientale disposent aujourd’hui d’un secteur éco-touristique qui génère d’importantes entrées de devises et occupe une part significative de la population active. Les exemples de conservation de la faune et de la flore menée par les gouvernements d’Afrique australe se multiplient non pas comme une mise en œuvre littérale des accords multilatéraux susmentionnés, mais par l’interaction entre les clauses de ces conventions et les pratiques locales.

Les Etats continuent dans la majorité des cas à être détenteurs et gestionnaires des ressources naturelles, ce qui crée des incertitudes et des ambiguïtés dans les modes de gestion. Mais dans les années 1990, des approches participatives ont commencé à émerger.

En Afrique australe, en particulier, quatre grands modèles de projets d’éco-tourisme participatifs sont à l’œuvre. On distingue en premier lieu les projets privés, qui se caractérisent par la promotion d’un accroissement rapide de l’économie et de l’emploi dans une région déterminée. Toutefois, la distribution des bénéfices est souvent limitée. Les communautés locales ne participent généralement pas aux processus de décision, et le tourisme est érigé comme activité hégémonique.

D’autres projets partagent plus fortement les revenus avec les communautés locales. Le processus de croissance économique est plus équitable et contribue à réduire la pauvreté. Ceci, non seulement du fait du partage des bénéfices, mais également de la génération de services annexes dont les rendements sont deux à cinq fois supérieurs à ceux générés par les propres réserves d’animaux. Dans ce type de configuration, la communauté obtient le droit de participer à la prise de décision et assume la responsabilité de la mise en œuvre du projet, ce qui crée parfois des conflits avec l’Etat.

Une autre configuration est le projet mixte par actions. Le potentiel pour le bien-être et la croissance économique de la communauté est élevé, mais il existe un décalage temporel considérable entre l’investissement et la production de bénéfices. L’expérience montre que les communautés sont souvent marginalisées dans la prise de décision, qu’il n’existe pas d’assemblée d’actionnaires et que l’Etat tente de se substituer aux communautés. La tendance à la diversification de la production est manifeste, mais elle dépend toutefois de la capacité de négociation des intervenants.

Finalement, le dernier modèle de projets est celui totalement contrôlé par la communauté. Dans ce cas, les capitaux investis sont généralement très faibles et les tensions avec l’Etat importantes. Les résultats des projets sont généralement trop faibles pour générer des investissements considérables et la diversification est faible.

Ces pratiques participatives restent encore à une phase embryonnaire de leur développement, et leur application est souvent susceptible de générer des conflits. Il existe toutefois une perception croissante de la valeur et de l’importance de la participation communautaire dans les projets, notamment parce que les coûts de préservation sont assez élevés. Mais surtout, il existe une tension permanente entre les objectifs de conservation et les nécessités de base des communautés, qui vivent de la chasse et de défriche-brûlis dans les zones sensibles du point de vue de la conservation de la faune.