a question environnementale est en train de modifier en profondeur la configuration d’une partie notable des négociations internationales. Cette modification touche à la fois les objectifs substantiels des négociations et leur déroulement. Elle concerne également les acteurs impliqués et les procédures par lesquels ils interviennent. Elle complexifie et intensifie les relations entre les questions globales et les situations locales. Ce processus n’est pas achevé mais en cours de réalisation.

En effet, les questions environnementales ont une double caractéristique qui déplace les modalités de négociations :

1/ ce sont des questions éminemment globales. Une fois admis que le "vaisseau terre" est un seul système, une série d’enjeux apparaît sur l’équilibre, ou la destruction, de ce système. Tous les acteurs et toutes les institutions sont concernés par l’évolution d’indicateurs concernant la planète toute entière ;

2/ mais ce sont également, pour cette même raison, des questions toujours localisées. Les comportements des acteurs économiques privés, des Etats, les modes de croissance, les techniques de transport ou de production d’énergie, les attitudes face aux ressources naturelles, etc., sont toujours des questions locales, renvoyant à une multiplicité de situations.

Or cette articulation global/local est loin de faire partie des modes classiques de négociation internationale, dominés par des enjeux économiques et géostratégiques où la primauté de l’Etat-nation comme représentant des intérêts locaux est absolue. L’Etat est la seule source de légitimité et de compromis en matière internationale, à l’exception partielle, récente et en formation, des chartes sur les droits fondamentaux.

Les accords de libre-échange conclus par la Grande-Bretagne avec la France en 1860 ont donné, avec l’application de la clause de la nation la plus favorisée, le modèle de ces arrangements internationaux. En d’autres termes, l’accord entre des puissances dominantes définit le régime de concurrence internationale pour tous les Etats. Ce principe prévaudra après 1945 comme le principe fondamental des accords économiques dans la deuxième grande phase de libéralisation du commerce extérieur, sous l’égide du GATT et des Etats-Unis.

Le poids des puissances centrales demeure bien sûr décisif dans le lancement des négociations environnementales actuelles, mais cette prédominance ne doit pas masquer les nouvelles caractéristiques des compromis mondiaux en cours d’élaboration.

1. La "communauté épistémique". Le premier constat que l’on peut faire est qu’un problème environnemental requiert aujourd’hui un diagnostic raisonné, élaboré de façon collective. Pour évaluer le réchauffement climatique par exemple, on a vu se constituer en réseau un ensemble de disciplines scientifiques qui avaient à statuer sur la réalité du phénomène, sur les études et concertations à mettre en œuvre ainsi que sur les objectifs et les moyens d’une convention internationale. Cette "communauté épistémique", comme on a fini par l’appeler, n’est comparable ni aux think tanks du gouvernement dominant l’économie mondiale (comme l’ont été l’école de Manchester dans la première libéralisation ou celle de Chicago dans la seconde), ni aux expertises mobilisées pour les besoins d’une démonstration orientée (comme l’organise, par exemple, la Banque mondiale sur les politiques d’ajustement structurel ou de lutte contre la pauvreté).

Sans mésestimer les biais du diagnostic, liés au fait que la capacité scientifique et technique est principalement le fait des économies les plus puissantes, la plupart des observateurs des négociations internationales notent que la discussion du diagnostic, l’élaboration du consensus sur le phénomène et les mesures à prendre, sont beaucoup plus ouverts et "universalistes" que ne l’ont jamais été celles concernant le "courant dominant" des politiques économiques. Les forums et les programmes de travail de cette communauté épistémique sont élaborés dans un cadre pluri-national et sur la base de normes et de procédures liées aux disciplines scientifiques et à l’application de leur expertise à un objet pratique d’économie-politique internationale.

2. La montée en puissance d’acteurs non étatiques. Autre constat, l’intervention accrue des organisations non gouvernementales (ONG), d’abord en parallèle aux discussions inter-étatiques, puis de plus en plus systématiquement intégrées aux processus de négociation. Certains analystes, liés au courant libéral dominant, ont même vu dans cette institutionnalisation du rôle des ONG un facteur de critique radicale, voire de déstabilisation potentielle de la phase de libéralisation accélérée du commerce et des espaces nationaux-à laquelle ils attachent une croyance fondamentale, la percevant comme la colonne vertébrale de la croissance et de la prospérité actuelle.

Bien que majoritairement originaires des pays développés, ces ONG se constituent en réseaux internationaux, actifs auprès des opinons publiques et des décideurs politiques (et donc des administrations nationales), soucieux de préserver leurs images électorales face à des citoyens actifs et organisés. Or, ces réseaux ne sont plus porteurs, dans leur principe, de l’intérêt stratégique de nations spécifiques. La "sécurité nationale", si chère à la diplomatie américaine (et omniprésente dans les autres délégations), n’est plus l’alpha et l’oméga de l’élaboration des positions de négociation. Les ONG et autres acteurs de la société civile n’ont d’autre légitimité que de défendre des compromis favorables à la création de biens publics internationaux… Ils ne peuvent maintenir cette légitimité qu’en produisant du consensus dans toutes les nations parties prenantes, en influant sur les positions des gouvernements et des opinions publiques.

A se confronter ainsi à des intérêts sectoriels, régionaux ou locaux, les réseaux d’ONG sont producteurs, au moins potentiellement, de consensus sociétaux bien plus larges que ceux produits par des négociations strictement inter-étatiques.

3. Les règles globales influent sur les acteurs locaux. Les règles issues des négociations globales créent de nouvelles conditions et contraintes pour les acteurs locaux. Celles concernant la conservation des espèces, par exemple des baleines ou des éléphants, ont modifié l’accès des exploitants à ces ressources en leur imposant des contraintes nouvelles. Elles obligent parfois les gouvernements à consentir des compensations aux acteurs les plus lésés et conduisent à de nouvelles répartitions des ressources.

Autre exemple de redistribution des cartes : la négociation sur l’effet de serre pousse à développer les énergies renouvelables, en ce sens qu’elle remet en question l’énergie hydroélectrique et la construction de barrages ainsi que l’usage du nucléaire. Les groupes qui se sont mobilisés, avec parfois beaucoup de succès, contre ces équipements au nom de leurs effets locaux sur l’environnement doivent chercher de nouveaux appuis et réorienter leurs argumentaires.

4. Les enjeux globaux et l’émergence des identités locales. Les négociations internationales sur les problèmes globaux sont aussi l’occasion pour certains acteurs locaux d’affirmer leur existence et de se donner de nouvelles marges d’action. Deux exemples de cette émergence des acteurs locaux à la faveur d’un débat global peuvent être trouvés dans la convention sur la biodiversité.

Le premier est celui des peuples indigènes. Ces peuples tentent, depuis de nombreuses années, de faire reconnaître leur statut spécifique (et leurs droits) à l’intérieur des systèmes nationaux. Sans succès dans bien des cas, ils revendiquent la reconnaissance de leurs pratiques de chasse, de cueillette, de pharmacologie, d’agriculture, mais aussi leurs pratiques de conservation de la biodiversité. En s’inscrivant comme des promoteurs et des défenseurs des biens globaux, ils tentent d’obtenir des soutiens dans les opinions publiques et les administrations. La "communauté internationale" (celle qui négocie) peut ainsi devenir un allié de leurs revendications et faire pression pour que les gouvernements nationaux leurs reconnaissent des droits refusés jusqu’alors. Le gouvernement rétif peut ainsi apparaître comme manquant à ses engagements internationaux, là où, auparavant, il n’y avait qu’une question de sécurité ou de droit intérieurs.

Un autre exemple est celui de la petite paysannerie et des mouvements sociaux dans les agricultures des pays développés, qui contestent le bien-fondé du modèle de développement agricole internationalisé. Leurs batailles contre la privatisation des ressources génétiques via les brevets sur les semences, n’avaient eu que peu ou pas d’écho. La généralisation d’une norme internationale homogène, le brevet, paraissait aller nécessairement de pair avec une victoire sans partage des firmes internationales de biotechnologies. Les revendications autour du "privilège des fermiers" (droit des agriculteurs à replanter leurs propres semences) n’ont trouvé de relais que lorsque les discussions sur la préservation de la biodiversité ont mis en exergue le rôle essentiel des pratiques paysannes dans le maintien de la variété génétique.

Ces deux types d’acteurs, ralliés par d’autres, ont ainsi été les promoteurs d’une adaptation du droit de propriété intellectuelle sur le vivant-aujourd’hui objet d’un vif débat (lire le Courrier de la Planète n° 57). De même que le droit de propriété intellectuelle favorisant certains acteurs a été obtenu au nom d’un enjeu global, la circulation des innovations et des informations portant sur la reconnaissance de droits collectifs est validée, toujours au nom d’un enjeu global. Dans l’élargissement de l’agenda des priorités internationales, des acteurs dominés ou minoritaires peuvent ainsi trouver des relais d’action et de validation de leurs propres stratégies.

Soulignons, pour conclure, que ces interdépendances entre le global et le local généralisent les procédures de la subsidiarité, c’est-à-dire des modes d’organisation des prises de décision. Il est en même temps difficile de répartir a priori les domaines et les champs de décision de façon stricte, car les acteurs peuvent intervenir simultanément et se trouver des légitimités à des niveaux différents. L’approche classique de division verticale – acteurs locaux gérant des ressources locales, acteurs nationaux élaborant les normes et l’appareil législatif, Etats négociant les normes internationales – doit se transformer en une approche nouvelle, articulant les échelons de gouvernance.