De Rio à La Haye
Le dessous des cartes
Benjamin Dessus, Ecodev-CNRS et Global Chance et Michel Colombier, International Conseil Energie.

D’où viennent les engagements de réduction des émissions de CO2 des pays riches ? Comment en est-on arrivé à parler des permis d’émettre ? Retour sur dix ans de mobilisation internationale contre l’effet de serre.

Acte I
Rio

out commence à la conférence de Rio sur le développement et l’environnement qui se tient en 1992 à l’initiative de l’Organisation des Nations unies (ONU). Parmi les grands sujets d’environnement associés au développement, la crainte d’un réchauffement du climat attribuable à l’activité humaine fait son apparition. Dans le contexte onusien, marqué par " un pays une voix " et l’exclusion a priori de contraintes formelles, la négociation est faite de compromis entre des peurs et des intérêts très divers, d’autant que les scientifiques sont alors très réservés sur le phénomène de l’effet de serre et son origine anthropique.

Les parties élaborent néanmoins une convention cadre sur le changement climatique ambitieuse sur le fond, mais dont les mesures concrètes restent modestes. Reconnaissant leur responsabilité historique dans l’augmentation de la concentration des gaz à effet de serre (GES) dans l’atmosphère depuis le début de l’ère industrielle, les pays industrialisés prennent deux engagements : stabiliser en 2000 leurs émissions de GES à leur niveau de 1990, alors que la tendance est partout à la hausse ; apporter un soutien technique et financier aux pays en développement (PED) pour les aider à contrôler l’augmentation des émissions qu’entraîne leur développement et à s’adapter aux changements climatiques. La convention prévoit d’autre part une révision régulière de l’adéquation des engagements à l’évolution des connaissances scientifiques et au résultat des efforts des différents pays.

A la première conférence des parties à la convention climat (COP1), organisée en 1995 à Berlin, et surtout en 1996 lors de la COP2 de Genève, la situation a bien évolué. Le très large panel de scientifiques instauré pour faire le point des connaissances sur le changement climatique (GIEC) commence à se faire plus affirmatif : il y a bien une corrélation entre la montée de la température moyenne du globe et l’augmentation de la concentration des GES. Les différents modèles de prévision à long terme montrent tous une poursuite de cette élévation de température (de 1,5 à 4°C selon les modèles) et une montée des océans (de 50 cm à 1 mètre) pour un doublement de la concentration des GES par rapport à 1860. Seuls quelques irréductibles continuent de contester ces projections.

Les Etats prennent alors conscience de l’insuffisance des engagements de Rio. Ils confient à leurs experts le mandat de faire de nouvelles propositions de réduction d’émissions pour les pays du Nord. C’est le mandat de Berlin, renforcé en 1996 après le deuxième rapport du GIEC. Les experts ont un peu plus d’un an pour préparer la troisième conférence, celle de Kyoto, qui doit se tenir fin 1997 et décider d’engagements juridiquement contraignants.

Comment coordonner les réductions ? Deux options se présentent. Soit on fixe une obligation de résultats, c’est-à-dire qu’on s’engage sur des volumes d’émissions à respecter, des quotas, à se répartir entre Etats pour aboutir à un volume global d’émissions. Mais on ne définit ni les moyens d’y parvenir, ni les coûts de réduction qui s’y attachent. Soit on fixe une obligation de moyens que chaque pays doit mettre en œuvre pour diminuer ses émissions, par exemple des taxes sur les rejets de GES. Chacun s’engage sur des politiques, mais sans garantir leur impact quantitatif sur les réductions à une date donnée.

Concernant l’effet de serre, les économistes prônent plutôt une gestion par les prix. C’est à l’origine la position de l’Union européenne (UE), qui tente dès 1992 d’introduire en Europe une taxe du type pollueur-payeur sur les énergies. La taxe doit atteindre 500 francs par tonne équivalent pétrole (TEP) vers l’an 2000, et être assise pour moitié sur le contenu en carbone de chaque énergie. Mais le projet de la Commission se heurte à la France et à son lobby nucléaire, hostiles à toute taxation de l’électricité d’origine nucléaire^[1], et favorables à une taxe uniquement assise sur le contenu en carbone des énergies fossiles.

Parallèlement, le concept de taxation se heurte à une opposition de principe américaine et divise les pays du Sud. Pour les pays producteurs de pétrole ou de gaz, la taxe permet aux pays du Nord de s’approprier une partie de la rente pétrolière. "Si le prix du pétrole doit augmenter pour inciter les consommateurs à moins de gaspillage, pourquoi ne pas l’augmenter chez nous, à la source, plutôt que d’enrichir les finances des pays riches par un prélèvement effectué chez eux ?" disent-ils. Quant aux industriels du Nord, ils brandissent la crainte d’une perte de compétitivité et le risque de délocalisation de pans entiers de l’industrie lourde, très intensive en énergie, vers des pays qui ne seraient pas soumis à la taxe.

Face à l’échec interne du projet de taxe, l’Europe est contrainte, dès avant Kyoto, de se battre sur le terrain américain d’une gestion par quotas d’émission. Une idée qui bénéficie d’ailleurs de trois atouts :

• Une expérience très positive de réduction des émissions de dioxyde de soufre aux Etats-Unis par attribution de quotas d’émission et création d’un marché des permis d’émettre entre les entreprises concernées^[2].
• Une plus grande facilité à limiter le processus d’engagement à certains pays, les quotas créant apparemment moins de distorsions de concurrence internationale qu’une taxe sur le CO2 appliquée uniquement au pays riches.
• Une simplicité et une adéquation apparente avec l’objectif de la convention (réduire les émissions), qui en font un objet plus facile à expliquer aux opinions publiques occidentales que l’adoption de mesures fiscales ou réglementaires.

Quelles références pour les quotas ? Créer un système de quotas d’émission, c’est reconnaître que la capacité de notre écosystème à supporter les émissions de GES d’origine anthropique est limitée. En cherchant à définir des quotas par pays, certains veulent répartir cette ressource limitée entre toutes les parties à la convention. L’indien Anil Agarwall propose ainsi d’attribuer à chaque être humain un même quota, introduisant la notion de "convergence" à terme des émissions par habitant, tandis que les Brésiliens souhaitent répartir les quotas selon la responsabilité historique cumulée de chaque pays.

Ces propositions, qui conduisent à de véritables droits d’émission, se heurtent à deux difficultés insurmontables à ce stade : définir le volume de la ressource globale (en cumul sur une période de temps et en flux annuel), alors même que les scientifiques restent divisés sur cette question^[3] ; convenir d’une clef de répartition équitable de la ressource dans le temps.

Devant ces difficultés, une approche plus pragmatique prévaut. Elle consiste à reconnaître la nécessité d’un effort préalable des pays du Nord pour réduire leurs émissions à partir de leur situation historique. On passe ainsi de la notion de "convergence" vers un objectif commun à une notion certes moins ambitieuse mais peut être plus réaliste de " contraction " des inégalités entre pays. Cette approche a aussi l’avantage de s’inscrire en continuité avec celle de Rio, en reprenant la référence à 1990.

Par contre, elle porte en germe le soupçon de la pérennisation des avantages acquis. En effet, un pays très émetteur en 1990 est mieux placé dans la négociation qu’un pays qui a déjà fait des efforts de réduction importants ou qu’un pays qui émet peu de GES parce qu’il est en retard de développement. Les PED ne cesseront de revenir sur le problème : les quotas définis à Kyoto préjugent-ils de futurs " droits d’émission " pour les pays du Nord, d’avantages définitifs à partir desquels on négociera à l’avenir des taux de réduction ?

Des quotas avec ou sans le Sud ? Pour les pays du Sud, le Nord et son modèle de développement ont une responsabilité historique écrasante dans la dégradation du climat. Les pays riches doivent donc limiter rapidement leur part dans les émissions, et surtout investir pour développer et transférer de nouvelles technologies plus soutenables. Leur argument avait prévalu à Rio.

A cela, les pays riches répondent que le Sud va devenir majoritaire dans les émissions au XXIe siècle, en flux annuel puis en cumul. Limiter l’effort au Nord serait rapidement inefficace et constituerait une concession inutile et coûteuse. Un argument très discutable car la référence aux blocs Nord et Sud masque des différences majeures de responsabilité en termes d’émissions de GES par habitant.

Néanmoins, dès l’ouverture de la conférence de Kyoto, les Américains insistent pour que les principaux pays du Sud prennent eux aussi des engagements. Les PED leur rétorquent que les pays du Nord n’ont rien à exiger d’eux avant d’avoir tenu leurs engagements de Rio en matière de stabilisation des émissions et de transferts technologiques. Une position qui sera appuyée par l’Union européenne.

Quotas fermes ou échangeables ? On peut aborder de trois façons le débat sur le rôle du marché dans l’effort de réduction.

• De façon éthique. L’idée de créer, avec les permis d’émission négociables, un commerce de mesures destinées à préserver un bien commun, le climat, peut sembler immorale. Un problème bien difficile à résoudre tant il dépend du caractère plus ou moins sacré que l’on accorde au climat, et de la conception que l’on a du devoir de préservation de ce bien commun. Ceux pour qui la " marchandisation du climat " ne pose pas de problème éthique font remarquer que c’est le volume global de réduction qui importe. En outre, le marché de quotas garantit que chacun assume finalement le financement de ses engagements de réductions, quel que soit le lieu où elles sont réalisées. Et d’ailleurs, qu’importe qu’il le fasse chez lui ou qu’il paye pour le faire ailleurs ? Se demande-t-on si les réductions américaines auront lieu au Texas ou à Washington ?
• Par une approche économique. Les économistes, en particulier les plus libéraux, proposent d’associer aux quotas un maximum de flexibilité pour minimiser le coût global de la lutte contre l’effet de serre. Les pays partant de situations très différentes, leurs coûts unitaires de réduction risquent d’être très contrastés. Pour les économistes, il est inefficace d’affecter des ressources financières à la réduction des émissions là où elles sont très coûteuses si les mêmes ressources permettent des réductions plus importantes ailleurs. Le consensus est aujourd’hui acquis sur ce point, toutes les études montrant que les mécanismes de flexibilité (permis négociables, développement propre, application conjointe) diminuent les coûts de réduction de chaque pays^[4] et donc de l’ensemble.
• Par une approche stratégique. Plus pragmatiquement, il est clair que le commerce des permis facilite l’accord politique : sans cette possibilité d’échange, les négociations de Kyoto sur des quotas contraignants auraient été encore plus difficiles. Jamais les Américains n’auraient accepté un objectif de réduction de 7%. Mais le recours immodéré à la flexibilité présente aussi des risques. Il peut retarder l’adoption de mesures domestiques, ce qui est dangereux dans les domaines à forte inertie (infrastructures d’urbanisme, de transport, de logement, etc.). Il peut encore diluer les responsabilités de chacun (entre acheteurs et vendeurs) en cas de non-respect des engagements. Il peut aussi donner lieu à des dérives, des échanges d’Etat à Etat pouvant être motivés par d’autres considérations qu’une comparaison des " coûts du carbone ". Il peut enfin compliquer les étapes ultérieures de la négociation entre des pays dont les différences d’émission risquent de continuer à se creuser.

Ces diverses réserves expliquent pourquoi l’Europe cherchera à La Haye à encadrer strictement le recours au marché et à maximiser l’action domestique^[5].

Taux unique ou à la carte ? L’application d’un taux de réduction unique semble l’approche la plus simple et la plus en adéquation avec le principe de " droits acquis " dont s’inspire la logique de Kyoto (réductions par rapport aux émissions passées). Elle consiste à imposer à chaque pays un même effort de réduction de ses émissions par rapport à une année de référence, 1990 en l’occurence^[6].

C’est la position initiale de l’Europe à Kyoto. Mais l’UE perçoit aussi la limite de ce système, qui ne tient pas compte des différents niveaux de développement des pays, et donc du nécessaire " rattrapage " économique des plus pauvres. Au sein de sa bulle^[7], l’Europe propose d’ailleurs des taux différenciés.

Le groupe Umbrella, guidé par les Etats-Unis, préconise quant à lui une approche différenciée, mais avec d’autres arguments, fondés sur les spécificités industrielles des pays, leur rigueur climatique, leur géographie, leur tendance démographique.

En fait, les questions de taux et d’échange sont très liées, même si les Européens notamment n’en ont pris conscience que progressivement. D’où une certaine incohérence dans les positions des parties à Kyoto : si, comme l’UE, on privilégie le taux uniforme, le recours au marché des permis est d’autant plus justifié car il réduit les disparités de coûts de mise en œuvre. Pourtant, l’Europe y est restée opposée jusqu’au bout ; si, au contraire, on envisage la création d’un marché, certains des arguments défendus par l’Umbrella pour justifier une différenciation des taux perdent de leur pertinence, puisqu’on peut reporter le coût de la contrainte carbone sur les produits exportés.

Un compromis s’est finalement élaboré autour d’une différenciation " marchandée " associée à un mécanisme d’échange. Cette différenciation conduit à une réelle contraction des disparités, et exige des Etats-Unis une inflexion de leur tendance plus dure que celle imposée à l’Europe, compte tenu de la croissance démographique. Cette " rigueur " de l’engagement américain a d’ailleurs beaucoup pesé sur les positions des Etats-Unis à La Haye. La différenciation adoptée à Kyoto est évidemment beaucoup plus discutable pour les pays de l’Est (-8% pour les pays en accession à l’Europe, 0% pour la Russie), l’Ukraine ou l’Australie.

Qui peut échanger des quotas ? Indépendamment de l’échange de parts de quotas entre pays du Nord, le principe de mise en œuvre conjointe (MOC) testé avant Kyoto lors d’une phase pilote offrait une autre voie de flexibilité : des investisseurs d’un pays financent un projet dans un autre pays, qui se traduit par des réductions d’émissions mesurables, et reçoivent en échange un quota "carbone" égal au volume des réductions générées.

La mise en œuvre conjointe entre les pays tenus par des engagements a été associée à Kyoto à la mise en place d’un marché de quotas : elle ne présente pas de risque environnemental et permet de motiver le monde économique sur la recherche et le financement de projets. Mais les Etats-Unis souhaitaient étendre la MOC à l’ensemble du monde, arguant de l’existence d’importants potentiels de réduction à bon marché dans les pays du Sud (technologies obsolètes, capacité d’investissement limitée). Les pays du Nord, en finançant ces réductions, accélèreraient le transfert de technologies propres vers les PED tout en diminuant la contribution du Sud aux émissions.

Cette proposition a été très critiquée par les PED, qui y voient un moyen pour les pays riches d’éviter à moindre frais de changer leurs propres trajectoires d’émissions. Ils craignent aussi de voir les réductions peu coûteuses sélectionnées par le Nord et de ne conserver que les plus chères pour le jour où eux-mêmes devraient prendre des engagements. Pourtant, un compromis quelque peu hypocrite est intervenu la dernière nuit de négociation autour du mécanisme de développement propre (MDP) entre les tenants d’un fonds d’accélération du transfert de technologies vers le Sud, les tenants d’une simple bourse de projets de type MOC, et ceux d’un fonds d’aide à l’adaptation des économies des PED au réchauffement climatique. Les termes restent cependant si flous que chacun y voit ce qu’il veut : les Etats-Unis une simple reformulation de l’application conjointe, le G77 un mécanisme de financement du développement. Cela ne présageait rien de bon pour les conférences suivantes.

L’affaire des puits. En termes de concentration de gaz à effet de serre dans l’atmosphère, c’est la différence des émissions et des absorptions par différents mécanismes (les émissions nettes) qu’il faut prendre en compte. Les PED présentant a priori un fort potentiel de séquestration du carbone à très bon marché par plantation ou amélioration de la gestion des forêts, pourquoi ne pas concentrer l’action sur des projets de ce type au titre du mécanisme de développement propre (MDP) ?

Cette idée se heurte à deux types de critiques. Premièrement, sa validité écologique est douteuse (réalité et pérennité de la séquestration, pertinence de privilégier la réparation plutôt que la prévention). Deuxièmement, la pertinence de ces projets en termes de développement est incertaine (contenu en transferts de technologies, concurrence avec d’autres usages du sol).

A Kyoto, l’Umbrella, favorable à la prise en compte des puits au Nord comme au Sud, a dû s’incliner devant l’UE et la grande majorité des PED. Les puits sont strictement limités aux pays du Nord pour des opérations volontaires de plantation forestière. L’extension à d’autres activités (agriculture, élevage, espaces " naturels ") est reportée dans l’attente de nouveaux éléments scientifiques et méthodologiques. Aucune référence aux puits n’est faite dans le MDP, mais aucune exclusion formelle non plus…

Sanctions réelles ou système coopératif ? Dernier point majeur, le contrôle du respect des engagements des pays industrialisés, et les sanctions éventuelles à imposer aux contrevenants. Devant la divergence des points de vue à Kyoto, le dossier a été différé, rendant nécessaire un complément au protocole qui pourra être ratifié indépendamment de celui-ci. D’où un paradoxe : un pays pourra ratifier le protocole de Kyoto sans pour autant être engagé par le système de sanction qui le complèterait !

Une fois le protocole de Kyoto adopté, il ne restait officiellement qu’à rendre opérationnelles les décisions de principe. En réalité, les négociateurs de La Haye devaient aussi régler toute une série de sous-entendus, d’incompréhensions, et d’interprétations divergentes.

Les points en suspens.

• L’observance. Premier problème, celui des institutions chargées de vérifier le respect des engagements. Le comité de surveillance à mettre en place doit-il représenter équitablement l’ensemble des parties (ce qui revient à accorder aux PED la majorité lors des décisions de sanction) ou rester sous le contrôle des pays qui ont pris des engagements ? Deuxième problème, celui des sanctions. Les tenants de sanctions financières plus ou moins élevées à régler après la période d’engagements s’opposent aux partisans d’une logique de réparation, reposant sur un régime plus ou moins contraignant de report de la dette contractée vis-à-vis de la communauté internationale.
• L’effort domestique (ou supplémentarité). Peut-on se contenter d’un principe qualitatif, ou faut-il limiter quantitativement le recours au marché à une part de l’effort de réduction ? Peut-on chercher à favoriser l’action domestique via des mécanismes de régulation des marchés, par exemple en prélevant une taxe sur les échanges ?
• La régulation des échanges. Peut-on accepter un marché très libre et essentiellement bilatéral, ou une Bourse doit-elle garantir sa transparence ? L’acheteur peut-il être tenu pour partiellement responsable si le vendeur cède trop de parts de son quota, ou faut-il limiter les échanges aux soldes de quotas constatés en fin de période ?
• Les puits. Les éléments scientifiques et méthodologiques autorisent-ils à étendre à d’autres domaines que la forêt la prise en compte des puits ? Faut-il s’en tenir à la lettre de Kyoto, et exclure les puits du MDP, ou en interpréter l’esprit, et considérer que les puits sont acceptables si les questions techniques sont résolues ?
• Le mécanisme de développement propre. Au plan de l’équité, est-ce un simple instrument de flexibilité soumis au marché, avec comme seule contrainte que les projets favorisent le développement durable du pays récepteur ? Doit-on au contraire concevoir un instrument original, destiné à financer pour tous les pays du Sud des actions de développement durable, et permettant " au passage " aux pays du Nord d’être crédités d’une partie des réductions d’émissions ainsi générées ? Dans le premier cas, seuls les projets bon marché localisés dans les pays les plus attractifs se réaliseront. Pour assurer un meilleur équilibre géographique, les PED proposent une contribution obligatoire des pays du Nord à un fonds d’équité, censé financer les projets que le marché écarterait.
• Au plan des critères, doit-on définir des critères généraux de développement durable ou laisser chaque pays libre de juger selon ses priorités^[8] ? A quels projets de "référence" comparer les projets MDP pour juger des économies de carbone réalisées ? Un excès de rigueur risque de limiter le nombre de projets et de décourager les activités les plus novatrices, au détriment des pays du Sud. Mais à privilégier le volume des investissements, on risque de créditer des projets qui se seraient faits sans l’intervention du MDP.
• Financer la coopération. Faut-il s’appuyer exclusivement sur les mécanismes existants (Fonds pour l’environnement mondial, MDP), instaurer de nouveaux fonds financés par l’aide publique internationale, ou encore instaurer des prélèvement sur les mécanismes de Kyoto ? Autant de questions qui renvoient aux relations entre le protocole et la convention de Rio du fait de l’incertitude qui plane encore sur la ratification du protocole de Kyoto.

• L’Union européenne. Au nom de l’intégrité environnementale du protocole, elle défend des positions très fermes sur l’observance et les sanctions, qu’elle souhaite vigoureuses, sur la supplémentarité, dont elle revendique une définition quantitative restrictive, sur la régulation du marché de permis, sur la limitation et l’encadrement du MDP, sur la stricte limitation des puits à ceux négociés dans le protocole.
• L’Umbrella. Marqué par l’inquiétude américaine de ne pas pouvoir tenir les engagements de Kyoto, le groupe défend une interprétation beaucoup plus souple du protocole : renoncement aux sanctions financières ; prise en compte large des puits au sein des pays riches et dans le MDP ; critères souples d’éligibilité au MDP ; pas de limitation aux échanges de quotas.
  L’Union européenne et l’Umbrella sont d’accord en revanche pour limiter la place du Sud au sein des institutions à créer (comité d’observance, MDP).
• Le G77. Fondant sa position sur les principes d’équité et de responsabilité, il défend à la fois un régime d’observance fort avec des sanctions financières et un encadrement serré du marché. Il réclame d’autre part une décision claire des participants sur la nature et le but des mécanismes de flexibilité, notamment sur le fait que les permis d’émission ne sont pas assimilables à des " droits de propriété " totalement fongibles. Il exprime enfin une forte demande financière, notamment sous la forme d’une taxation de l’ensemble des mécanismes de flexibilité. En revanche, les pays du G77 affichent des positions divergentes sur les puits.
• Les sous-entendus. Au-delà de ces postures, les acteurs s’accusent réciproquement de vouloir en fait renégocier les termes du protocole de Kyoto. Les Américains reprochent aux Européens de revenir sur l’équilibre de Kyoto en voulant limiter la portée des mécanismes de flexibilité, protestant : " Nous avons accepté 7% parce que Kyoto a entériné le principe de la flexibilité. " De leur côté, les Européens et le G77 font grief aux Américains de vouloir échapper à leurs engagements et de brandir la menace de non-ratification pour faire accepter des évolutions contraires à l’esprit de Kyoto, qui restait prudent sur les puits et privilégiait les actions domestiques par rapport à la flexibilité, ce qui justifie une régulation des échanges. Enfin, le G77 reproche à l’ensemble des pays du Nord de contourner leurs obligations vis-à-vis du Sud et d’oublier que le protocole fait du MDP un mécanisme de développement original, sans lequel ils n’auraient jamais accepté Kyoto.

C’est sur ces bases, avec ces positions de départ et ces sous-entendus, avec en outre le poids des lobbies industriels et des environnementalistes, qu’a débuté la première semaine de discussions de La Haye, celle des experts. La négociation est ainsi jalonnée de traces héritées de ce long cheminement de la convention climat, comme le montre l’intitulé des différents points cités par le président de la conférence, Jan Pronk, dans son désormais célèbre compromis.

1) Qui pourrait instiller dans l’opinion l’idée que cette énergie n’est pas totalement exempte de pollution…
2) Même si le contexte est très différent de celui des émissions de GES, à la fois en termes d’objectifs, d’activités concernées, d’options technologiques, ou de concurrence et de coordination.
3) A la fois sur les volumes à ne pas dépasser et sur les conséquences climatiques associées aux concentrations qui en résulteraient.
4) Même en dehors du phénomène de hot air imputable à la définition laxiste des quotas russes et ukrainiens.
5) Le paragraphe du protocole de Kyoto instituant les permis négociables comporte un alinéa sur la " supplémentarité " : l’échange de permis doit être considéré comme une mesure complémentaire à l’action domestique de chacun des pays.
6) En comptant ensuite sur les vertus du commerce des permis pour égaliser les coûts de réduction.
7) Les pays de l’UE se sont présentés à Kyoto comme une entité unique prenant un seul engagement global. Un accord interne répartit ensuite la charge de réduction entre les pays membres en tenant compte de leur niveau de développement.
8) Ainsi l’UE, pour éviter de traiter le nucléaire, proposait une liste " positive " à l’allure étriquée et paternaliste. L’Umbrella répondait démagogiquement qu’il s’agissait d’une question de choix national…