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Réformer
l’ONU ?
David Steele, ancien fonctionnaire international
L’espace
politique international est traditionnellement celui des Nations
unies, c’est-à-dire des Etats et des institutions communes
qu’ils se sont donnés. Les ONG doivent en permanence (re)négocier
leur place dans cet espace. Les mouvements actuels de réformes
des Nations unies n’y mettront peut-être pas fin.
 outes
sortes de raisons expliquent l’absence d’une société
civile mondiale : la portée limitée des organisations et
des moyens de communication, la structure des gouvernements répressifs,
les ruptures des conflits, les effets polarisants de la mondialisation
telle qu’elle est pratiquée actuellement. Les organisations
non gouvernementales internationales (ONGI) du Nord ont généralement
une meilleure influence que les ONGI du Sud dans l’arène
internationale grâce à leur meilleur accès aux ressources, aux
technologies de communication et aux médias internationaux.
Bien que les chercheurs soutiennent
que la société civile doit avoir un rôle plus important dans les
structures internationales d’organisation, de décision et
de législation, l’expansion du rôle des ONGI a été avant
tout pragmatique. Le système de consultation des Nations unies
a évolué en réponse à l’offre et à la demande. Les ONGI n’ont
pas toujours suivi les réunions plénières, mais elles ont participé
aux discussions des groupes de travail formels et informels, négociant
des textes et prenant part aux votes. Leur influence s’est
développée au point de peser sur les débats les plus politiques
de l’Assemblée générale et du Conseil de sécurité.
L’augmentation du nombre d’ONGI
et d’alliances d’ONGI plaidant pour les intérêts de
leurs membres a été rapide. Les conseils intergouvernementaux
étaient doublement demandeurs. Les pays récemment démocratisés,
parfois sous la pression des programmes d’ajustement, avaient
besoin de grandes organisations pour combler le vide créé par
l’effondrement du système économique communiste. La philosophie
libérale, prônant la liberté d’action des ONGI à l’intérieur
des Etats, convergeait avec l’appréciation des secrétariats
d’organisations intergouvernementales (OIG), considérant
les délégués gouvernementaux au sein des conseils de contrôle
comme limités voire paralysés et incapables de prendre des décisions
saines, spécialement du point de vue des biens publics mondiaux.
Les conférences mondiales des années
1990 ont montré la capacité des ONGI à travailler avec le système
des Nations unies. Elles ont infiltré avec succès non seulement
les agendas des organisations sociales et des sociétés, mais aussi
ceux des gouvernements. Pendant les négociations autour du Tribunal
pénal international (TPI), les ONGI ont participé de manière informelle
mais efficace, à un haut niveau du processus de négociations.
Elles ont discuté les documents qui ont circulé et elles se sont
fréquemment réunies avec les délégations ; généralement,
elles ont eu un grand impact sur les résultats. Les sessions annuelles
de la Commission des droits de l’homme à Genève attirent
un grand nombre d’ONG qui y apportent des informations vitales
et des données importantes. Le secrétaire des Nations unies a
ouvert un groupe de travail de l’Assemblée générale sur le
financement pour le développement. En 1999, trente dialogues informels
avec les membres du Conseil de sécurité ont par ailleurs été tenus.
Pendant plusieurs années, le Bureau de coordination des affaires
humanitaires a tenu des réunions mensuelles avec les ONGI humanitaires.
Le Haut Commissariat pour les réfugiés a récemment ouvert des
discussions avec les 30 ONGI les plus importantes en matière de
droits de l’homme et d’aide d’urgence.
Inciviles ?
Les ONGI ont subi quelques revers
depuis que les Nations unies ont nettement réduit leurs conférences
mondiales. Elles ont considérablement profité de ces conférences,
qui leur offrent une accréditation ainsi qu’une intense interaction
avec les délégations dans les processus préparatoires et des perspectives
de mise en réseau. Quelques délégations auprès du Conseil économique
et social de l’ONU (Ecosoc) sur les ONGI ont récemment évoqué
la nécessité de leur imposer de nouvelles restrictions. Ces nouvelles
mesures ont créé de sérieuses difficultés d’accès. Les ONGI
du Sud, en plus des problèmes nationaux, ont un accès encore plus
restreint aux Nations unies sur les questions de politique mondiale.
Cela a réduit leur intérêt et leur soutien envers les Nations
unies à un moment très critique de l’histoire de cette organisation.
La radicalisation de certaines ONGI
a causé des problèmes à celles accréditées par les Nations unies.
Il est parfois difficile de séparer les incidents que l’on
pourrait appeler de protection légitime de ceux qui deviennent
offensant pour les délégués et les fonctionnaires dans leur enceinte.
Quelques délégués gouvernementaux des Nations unies citent la
récente mauvaise conduite d’ONGI à la fois à Genève et à
New York pour justifier de nouvelles restrictions que des représentants
des ONGI aux Nations unies dénoncent comme exagérées et injustifiées.
Diverses ONGI et délégations ont essayé
d’obtenir le statut consultatif formel de l’Assemblée
générale, des délibérations plénières, des comités principaux
et des sessions spéciales pour Ecosoc. Mais les progrès ont été
décevants. En revanche, pendant les négociations du protocole
sur la biosécurité à Montréal, les organisations de la société
civile ont mis en avant le principe de précaution et ont combattu
pour la prééminence des normes environnementales sur les règles
commerciales. Si le succès n’a pas été total, il a quand
même été considérable. Les positions des principaux gouvernements
ont changé. Une relative ouverture des négociations intergouvernementales
à la société civile paraît prioritaire pour les Nations unies.
Une recette marche : résistance, engagement critique sur
place avec d’excellentes recherches et actions dans la rues
et avec les médias.
Les actions des radicaux peuvent renforcer
les propositions des réformateurs, qu’elles soient clairement
affichées ou tacites. Plus les deux groupes coïncideront et seront
indistincts, plus les groupes réformateurs souffriront de l’exclusion,
comme lorsque les radicaux semblent aller trop loin, à l’instar
de décembre 1999 à Seattle. Si les groupes réformateurs mettent
une pression trop élevée, la faiblesse électorale, souvent déjà
signalée dans de nombreuses études, apparaîtra et les efforts
réalisés par les grands bailleurs, tels la Banque mondiale, pour
fonder des bases civiles nationales seront alors stoppés ou réorientés.
Les ONGI sont parvenues à stopper les
négociations sur l’Accord multilatéral d’investissement
(Ami) considéré comme non démocratique dans la forme comme dans
le processus. Elles étaient très nombreuses à soutenir le mouvement
pour le Traité sur l’interdiction des mines terrestres. Elles
sont parvenues à faire accepter certaines idées telles que la
responsabilité des Nations unies, et en particulier de l’Organisation
mondiale du commerce, concernant les biens publics mondiaux. En
raison de la nature intergouvernementale, technocratique et exclusive
des négociations commerciales, ce sujet a eu besoin de temps avant
d’entrer totalement dans le débat.
Défis et nouvelles
orientations
Il y a plusieurs rôles pour les
ONGI en ce qui concerne l’assistance et l’interpellation.
Ce qui nous intéresse ici, c’est le rôle qu’elles peuvent
jouer pour résoudre des problèmes importants en pesant sur le
processus de prise de décision des Nations unies.
On mettra du temps à savoir si les ONGI
sont les meilleurs représentants de la société civile ou si les
élections directes, dans un système mondial fédéral, sont moins
propices aux abus et plus proches de la démocratie. Les derniers
avis à ce sujet sont purement théoriques au moment où les ONGI
existent et se développent de plus en plus. Elles pouvaient améliorer
considérablement leur responsabilité et leur force, cela compterait
sûrement dans le futur débat.
Les ONGI répartissent leurs efforts
entre différents problèmes importants. Cela a également encouragé
l’extension des efforts en dehors des Nations unies dans
des arènes dont la légitimité et la capacité à résoudre des problèmes
sont partielles. Toutefois, après avoir consacré la décennie 1990-2000
à diverses questions, elles peuvent apporter leurs conclusions
pour soutenir et justifier des reformes ambitieuses de la structure
de prise de décision des Nations unies. Kofi Annan a encouragé
une étude sur de meilleures pratiques innovantes en termes de
contribution des ONGI dans le travail des Nations unies sous tous
ses aspects. Une telle étude peut être un moyen d’éclairer
et de renforcer le travail des ONGI à l’intérieur du système
des Nations unies.
Lorsque l’on se demande si les
ONGI doivent travailler dans le cadre de la Charte actuelle ou
concentrer leurs efforts sur la réforme de la Charte, il ne s’agit
pas simplement de se questionner sur ce qu’il est nécessaire
de faire pour produire des réformes substantielles1.
Plusieurs des réformes nécessaires peuvent provenir de l’actuelle
structure et, en dernier ressort, beaucoup de gouvernements céderont
du terrain pour préserver la Charte actuelle qui perpétue leurs
intérêts. Les organisations de Bretton Woods peuvent adopter des
normes du travail et de droits de l’homme, tout en restant
contrôlées par les pays riches. Les syndicats des pays riches
seront probablement heureux de ces résultats. Le Conseil de sécurité
dans sa forme actuelle pourrait accepter d’étendre la possibilité
de financer des interventions humanitaires et de créer une force
d’interposition permanente sans lever leurs prérogatives
de veto ou de nouvelles adhésions, mais leur légitimité serait
toujours, et peut être même plus, disputée. Plusieurs questions
buteront sur les écueils du consentement permanent des Etats souverains
et sur le manque d’une institution internationale capable
de prendre des décisions et de les exécuter.
Les ONGI devraient essayer, autant que
possible, de présenter un front uni quant aux priorités de réforme
de la Charte. Aucun des grands problèmes de la gouvernance mondiale
ne sera résolu sans cela.
1
Les priorités seraient : un processus de décision basé sur
la majorité, une légitimité des prises de décisions et des financements,
un agenda plus efficace pour le secrétariat, tout cela apportant
aux Nations unies une responsabilité plus large et plus démocratique.
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Les initiatives
récentes de l’ONU
25
septembre 1995 : troisième
assemblée des Nations unies pour les peuples à Perugia (Italie) :
"Un autre monde est possible, construisons le ensemble".
1996 :
l’université des Nations unies lance une initiative
pour organiser une conférence mondiale des ONG impliquant
les acteurs de la Commission sur la gouvernance mondiale
de 1995.
8-11
décembre 1999 : une conférence mondiale sur
la société civile est organisée à Montréal.
19-20
janvier 2000 : l’université des Nations
unies organise une conférence académique : "Les
Nations unies et la gouvernance mondiale dans le nouveau
millénaire."
Mai
2000 : Forum millénaire INGO préparant l’automne
2000. Le forum millénaire des ONGI de l’automne 2000
préparant le sommet millénaire des Nations unies a été confus
quant à sa décision de travailler dans la structure existante
ou d’aller vers de plus grandes réformes. Nous n’avons
pas assisté à la construction d’un front qui donnerait
un rôle explicite aux radicaux et aux réformateurs des ONGI.
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