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Le
grand méchant loup ?
John D. Clarke, Banque mondiale
Cible
des pourfendeurs d’une mondialisation inhumaine, la Banque
mondiale tente depuis 1994 de concilier les revendications de
la société civile : collaborations sur la définition et la
mise en œuvre des programmes de développement, embauche de
personnel sensibilisé aux causes des ONG, etc. Une défense de
l’organisation de Bretton Woods.
 aradoxalement,
c’est en 1994, alors que la Banque mondiale souffre d’une
image de marque déplorable, qu’une stratégie constructive
de dialogue est née avec les organisations de la société civile
(OCS). Un certain nombre de facteurs explique ce progrès, notamment
le fait que James Wolfensohn soit devenu président de la Banque.
Il a beaucoup insisté pour que l’institution s’ouvre
aux critiques qui lui étaient adressées, acceptant parfois de
collaborer avec les OCS, comme par exemple pour réaliser des analyses
d’impact des programmes d’ajustement structurel.
A partir de 1994, la Banque mondiale
a nommé un "spécialiste société civile" dans ses missions
permanentes à l’étranger. Même si dans la plupart des pays
des divergences de vue importantes demeurent, il existe désormais
un dialogue plus constructif qui conduit régulièrement la Banque
à adapter ses travaux en fonction des recommandations des OCS.
Au siège, à Washington, les relations avec la société civile sont
devenues une priorité pour une partie du personnel et les unités
chargées de la gestion régionale et des politiques sectorielles
emploient régulièrement des spécialistes de la société civile.
En 1997, cette stratégie a subi un contrecoup :
certains directeurs exécutifs (les représentants permanents des
gouvernements auprès du conseil d’administration de la Banque
mondiale) ont considéré que la Banque était allée trop loin, écoutant
plus les ONG qu’eux-mêmes, et que leur rôle était réduit
par les fréquentes consultations de la Banque auprès de la société
civile réalisées avant les délibérations du conseil d’administration.
Cette controverse interne est venue rappeler le risque d’échec
qu’il y avait à vouloir réformer plus rapidement que ce que
ne souhaitaient les Etats membres.
Avant les années 1990, les revendications
de la société civile en faveur d’une justice globale étaient
adressées aux multinationales et aux gouvernements du G-7. Puis,
à partir des années 1990, les campagnes internationales sont devenues
plus efficaces : les campagnes contre les programmes d’aide
dommageables pour l’environnement sont devenues plus populaires
que les campagnes pour l’aide elle-même. Le changement de
dynamique au sein de la société civile internationale a été très
important, conduisant notamment à un plus grand écho des voix
du Sud. Avec les nouvelles technologies de communication et d’information,
les activistes du Nord se sont de plus en plus intéressés à leurs
homologues du Sud.
La Banque mondiale, le Fonds monétaire
international (FMI) et, plus récemment, l’Organisation mondiale
du commerce sont devenus des cibles privilégiées. Les militants
considèrent ces institutions comme les principaux architectes
et partisans d’une mondialisation économique qui favorise
les plus riches, aux dépends des plus pauvres, qui mine les institutions
nationales démocratiques, etc. De toutes les agences intergouvernementales,
c’est de loin la Banque mondiale qui a le plus retenu l’attention
des OCS. En 1985, seule une poignée d’ONG s’intéressaient
à la Banque, presque toutes situées dans les pays de l’Organisation
de coopération et de développement économiques (OCDE). En 2000,
elles étaient des centaines à s’y intéresser, y compris des
groupes de pression spécialisés sur la Banque mondiale, localisés
dans des dizaines de pays en développement et en transition. Cet
intérêt est lié à quatre contradictions internes à la Banque :
on la considère comme froide et arrogante, alors qu’elle
est relativement accessible ; on la dit portée par une vision
unique alors que ses employés viennent d’horizons divers ;
elle serait un élément moteur des politiques globales, alors que
les programmes spécifiques sur lesquels elle travaille peuvent
être examinés soigneusement au niveau local ; enfin, les
décisions financières seraient prises dans le plus grand secret,
alors que l’octroi des prêts requiert l’autorisation
préalable des gouvernements démocratiques des Etats membres.
Les changements
obtenus
Dans les pays de l’OCDE,
en dépit de la profusion de gouvernements de centre-gauche, il
existe peu de voies pour s’élever contre la libéralisation
des marchés et la nécessité d’une concurrence internationale.
Mieux, ces gouvernements sont des avocats du libre-échange, plus
ardents encore que leurs prédécesseurs néo-libéraux. C’est
donc de la société civile que peuvent venir les changements. Ses
acteurs (ONG, syndicats, groupes d’influence, universitaires,
leaders religieux, partis d’opposition, etc.) ont d’ailleurs
obtenu des concessions significatives dans les domaines de l’environnement
et de la gouvernance interne à la Banque. Mais les campagnes ont
également causé des changements dans les règles financières internationalement
admises, dans au moins trois domaines.
1 - Contrairement à
une idée reçue, les pauvres sont des clients intéressants pour
les banques de prêts. Les nombreux programmes de micro-crédits
ont contribué à changer la théorie sur les services bancaires
proposés aux populations pauvres.
2 - Les réformes
économiques devraient être soumises aux priorités sociales et
aux réalités politiques. Les programmes d’ajustement structurel
menés au cours des années 1980 ont été fermement critiqués par
les ONG qui ont remis en cause le consensus de Washington basé
sur un dogme économique prônant la diminution des dépenses publiques,
la dévaluation, l’augmentation des taux d’intérêt, la
privatisation et la libéralisation des marchés. Sous le feu des
critiques, la Banque mondiale a reconnu la nécessité "d’ajuster
l’ajustement". A partir de la fin des années 1980, de
sérieux efforts ont été consentis pour analyser les impacts sociaux,
préserver les services sociaux de base et donner plus d’importance
à l’économie politique des réformes. Dans certains pays,
des débats publics sur les réformes engagées par la Banque ont
été encouragés.
3 - Les institutions
financières internationales (IFI) sont capables d’assurer
une réduction de la dette. A partir de 1995, une politique spécifique
en faveur de la réduction de la dette a été mise en place par
la Banque en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE). Ce
schéma a été discuté en interne et en collaboration avec du personnel
du FMI. Les économistes les plus conservateurs, en particulier
au FMI, doutaient de la nécessité d’une telle approche. Sans
la campagne internationale menée en faveur de la réduction de
la dette, notamment en Europe (d’où est partie la campagne
Jubilée 2000), et le soutien qu’elle a reçu de la part d’autorités
religieuses et de nombreux parlementaires, ce plan de réduction
de la dette aurait pu demeurer lettre morte.
La réponse de la Banque à la crise asiatique
illustre à la fois l’influence grandissante de la société
civile dans l’arène politique internationale et la manière
dont la Banque mondiale s’est rapprochée de cette société
civile. Au commencement de cette crise (la dévaluation du bhat
thaïlandais en juillet 1997), les IFI avaient prévu une réponse
conventionnelle, commune à toute crise monétaire. Pourtant, en
quelques mois, la Banque mondiale a réalisé que l’Asie du
Sud-Est ne subissait pas seulement une crise financière, mais
aussi une crise sociale. La rapidité avec laquelle la Banque a
réalisé le diagnostic tient beaucoup aux liens qu’elle a
noué avec la société civile et à son récent processus de décentralisation.
La Banque est alors devenue la première institution internationale
à réaliser systématiquement des analyses d’impact des crises
au niveau national, en collaboration avec des OSC et des sociologues
indépendants, révélant ainsi que les conséquences de la crise
sur les groupes les plus vulnérables étaient multiples.
La Banque mondiale
ouvre le débat
Beaucoup d’OCS ont été agréablement
surprises quand quelques éminents économistes de la Banque ont
publiquement remis en cause le consensus de Washington. Ce fut
notamment le cas de Joseph Stiglitz, alors économiste en chef.
Venant de l’un des économistes les plus influents au monde,
ces attaques à l’encontre du dogme sanctifié de la finance
internationale a mis de l’eau au moulin des pourfendeurs
de l’orthodoxie économique. Stiglitz a également joint sa
voix à celle du mouvement syndical international en déclarant
qu’un marché de capitaux libéralisé et un marché du travail
flexible allaient consacrer "une course vers le bas".
Si l’avantage comparatif consiste à maintenir la faiblesse
des salaires et des normes du travail, alors les travailleurs
du monde en développement seraient plongés dans une concurrence
qui les pousserait à accepter les conditions de travail les plus
mauvaises.
Deux facteurs expliquent pourquoi les
critiques de la société civile demeurent vives vis-à-vis de la
Banque. Premièrement, elle reste un symbole évident pour fustiger
la toute puissance de la globalisation économique qui laisse de
côté les plus pauvres. En effet, s’attaquer aux "forces
de marché" serait trop abstrait, à l’administration
américaine, trop partisan, et les financiers internationaux constituent
des cibles trop mouvantes. Deuxièmement, selon les observateurs,
il existe un fossé entre ce que la Banque dit et ce qu’elle
fait. Beaucoup considèrent que la Banque a détourné à son profit
le langage employé par la société civile, sans le traduire dans
les faits. En somme, la Banque aurait coupé l’herbe sous
le pied de la société civile.
En tant qu’institution, la Banque
détermine des politiques, mais leur mise en œuvre est le
produit de l’action de centaines d’employés. Contrairement
à une idée largement répandue, la Banque mondiale n’est pas
une institution monolithique. Les employés pensent différemment
les uns des autres. Beaucoup, en particulier ceux qui sont responsables
des programmes de santé, d’éducation, de développement rural
ou d’environnement, ont adopté la vision des OCS. Mais dans
d’autres secteurs, les employés ont moins évolué et demeurent
cyniques à l’égard de la "mode de la société civile".
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Comment
influencer la Banque mondiale ?
La
plupart des campagnes de la société civile cherchent à influencer
le rôle direct de la Banque mondiale (opérations spécifiques
et travaux d’analyse), mais certaines souhaitent peser
sur ses activités plus diffuses de façonnage des politiques
publiques. Dans cette optique, plusieurs actions peuvent
être menées : lancer des campagnes de communication
pour influencer l’opinion publique, sur la réduction
de la dette par exemple ; promouvoir des alternatives
économiques, comme la taxe Tobin ; améliorer les capacités
des interlocuteurs locaux pour influencer les opérations
de prêts ; renforcer les mécanismes de gouvernance
(transparence, responsabilité publique, etc.) et, enfin,
proposer des alternatives sur les moyens de mener des projets
de développement, comme l’approche participative.
J.
C.
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