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Des
mandats ambigus
Pierre-Jean Roca, IFAID et CNRS-Regards
Les sources
de légitimité des ONG sont aussi variées que leurs champs d’intervention.
Pourtant, dans chaque domaine – action technique, expertise
ou interpellation –, elles tendent à s’imposer avant
tout par auto-proclamation. "ONG, cent fois sur le métier,
remettez votre légitimité !" Un appel à la modestie
et à la rigueur.
 u
nom de quoi, au nom de qui, les ONG font-elles ce qu’elles
font ? Qui aurait osé, il y a quelques années, poser de telles
questions ? Remarquons ici que s’étant bâties une identité
à coups de critiques des appareils de coopération "classiques",
les ONG se croyaient exemptées d’un quelconque regard évaluateur :
qui aurait pu avoir l’outrecuidance de faire la critique
de la critique ? Pourtant, aujourd’hui, les questions
ne sont plus seulement prononcées à voix basse et cela pour deux
sortes de raisons.
Tout
d’abord, la conjoncture a changé : durant les années
1990, des scandales financiers ont ébranlé le monde associatif
et, à la fin des guerres des Balkans, on a assisté à un retour
de balancier après l’engouement suscité par les actions et
l’efficacité des ONG "urgencières".
En
second lieu, il y a aussi des caractéristiques structurelles de
la situation internationale qui expliquent que se multiplient
les prises de paroles dubitatives, voire soupçonneuses. On peut,
à cet égard, citer les opinions émises par le ministre français
des Affaires étrangères, Hubert Védrine, au cours de l’hiver
2000-2001, ou plus récemment celles de son homologue belge, Louis
Michel, déclarant dans Le Monde du 21 juillet 2001 que "les
ONG manquent complètement de transparence et de représentativité".
Il
faut dire que les ONG concurrencent maintenant directement les
Etats et leurs représentants patentés, les diplomates, sur "leur"
terrain, à savoir celui des relations internationales. Plus loin
encore, la légitimité de l’action internationale des ONG
est forcément relative : aucune ONG ne peut faire fond sur
des valeurs qui seraient à ce point universelles qu’on ne
pourrait d’aucune façon les questionner. Les critères de
jugement sont obligatoirement contingents : à plus forte
raison quand il s’agit des relations Nord-Sud (ou Occident-Orient)
mettant en contact des espaces culturels et sociaux où ces critères
sont extrêmement différents, voire pour certains référents, totalement
divergents ; qu’on pense seulement aux rapports hommes-femmes
ou à la conception des relations adultes-enfants…
Plutôt
que de parler de légitimité, qui n’est jamais donnée une
fois pour toutes, il nous faut avancer dans une meilleure compréhension
des processus par lesquels les ONG se légitiment : c’est
à la légitimation qu’il faut s’intéresser ; celle-ci
n’est pas anhistorique, détachée des histoires particulières
des groupes sociaux qui la construisent et qui la tissent, croisant
selon les contextes et les atouts qu’ils ont en main, le
fil du temps et la chaîne des espaces dans lesquels ils se projettent.
Dans
le monde des ONG, on peut désormais concrètement observer trois
grandes dynamiques de légitimation : celles qui concernent
la professionnalisation, celles qui consistent à produire du sens,
celles qui concernent l’élaboration de nouvelles formes de
représentation des opinions des "sans-voix".
Des
ONG de plus en plus professionnelles…
La
légitimation se construit d’abord par l’exercice assuré
d’une compétence technique ; il y a derrière ces processus
de légitimation l’idée qu’on répond, techniquement parlant,
à un besoin indiscutable : la faim, la maladie, l’analphabétisme…
Certaines ONG se sont spécialisées et leurs savoir-faire techniques
sont maintenant reconnus, souvent même au-delà du cercle de leurs
bénéficiaires et de leurs régions d’intervention ou de leurs
zones géographiques d’intérêt. En d’autres termes, elles
se professionnalisent. Cette tendance, plutôt appréciée par l’opinion,
les bailleurs et les partenaires en général, rencontre aujourd’hui
une limite dans la mesure où on ne distingue plus bien, parfois,
ce qui fait la singularité de l’action des ONG. Entre coopérants
professionnels de l’appareil étatique bilatéral ou multilatéral
et sociétés privées vendant des services, que font de spécifique
les ONG très spécialisées, obligées de gérer la maintenance de
l’outil de travail, la pérennité financière de l’institution,
la recherche de nouveaux contrats et les salaires d’un personnel
à plein temps ? A moins d’en sourire avec ce sociologue
malien qui déclare que "les ONG sont des bureaux d’études
qui ne payent pas d’impôts", la question devrait
être résolue pour éclaircir le débat et, a minima, ne pas tromper
le contribuable…
Une
fonction d’expérimentation sociale est aussi de plus en plus
dévolue à un certain nombre d’ONG, n’ayant pas forcément
une base sociale très large, mais très compétentes dans leur domaine
professionnel : que ce soit dans le micro-crédit ou pour
assurer le suivi de chantiers nouveaux dans la régulation internationale
(par exemple celui de la biodiversité), les exemples sont nombreux
où l’expertise approfondie se concentre aujourd’hui
sur quelques institutions du "tiers secteur".
La
spécialisation technique conduit par ailleurs souvent, à partir
des valeurs de l’Occident, à cause de l’affinage des
connaissances dans des domaines bien précis, à une réduction du
champ de l’opération… Cette limite n’est pas pour
autant spécifique aux ONG, mais dans leur champ professionnel
propre, parce qu’elles revendiquent la particularité de faire
de l’ingénierie sociale, cette tendance pose un problème
particulier : celui de la réduction de toute intervention
à une application pure et simple de procédures techniques visant
à omettre du champ de l’action tout ce qui est proprement
humain pour privilégier ce qui est de l’ordre du faire.
… qui produisent du sens…
La
fin de la Guerre froide, la crise des Nations unies, la "fatigue"
de l’aide et les agonies des "périphéries délaissées"
par la mondialisation, dressent le tableau d’un monde "désenchanté",
pour tout dire "privé de sens"… Dans la sphère
des relations internationales, les ONG apparaissent alors comme
des chevaliers blancs : leur légitimation se construit par
la proclamation et l’affirmation – d’où l’importance
que prennent aujourd’hui les campagnes d’opinion et
les appels à signature de pétitions – de certaines valeurs
qui font sens dans la sphère sociale où elles veulent être légitimées.
Ce sont d’abord les valeurs de solidarité internationale
qui vont être évoquées, surtout si cette solidarité se manifeste
en réponse à un appel de l’autre ! Mais d’autres
ressorts fonctionnent, tel celui du refus d’un comportement
uniquement fondé sur l’intérêt individuel. Il sera aussi
fait appel au sens de la responsabilité qui naît du constat de
la souffrance d’autrui.
Pourtant,
les cordes que l’on essaye de faire vibrer sont souvent bien
fragiles et bien occidentales. Tant dans le refus de l’égoïsme
que dans la mise en scène de la souffrance d’autrui, il n’y
a pas d’insistance sur les causes de la situation à laquelle
il faut remédier : l’action proposée est "désinfectée"
de tout débat. On le voit, la production de sens n’a que
peu de racines dans l’ordre du changement structurel des
situations internationales : il s’agit plus de réagir
que d’agir… Il est certain que les ONG remplissent là
un vide laissé par le retrait, dans la sphère internationale encore
plus qu’ailleurs, des incarnations du sens collectif que
sont d’habitude, les appareils politiques. Mais on peut alors
se poser à bon droit la question de ce que représente au juste
cette "démocratie participative" : est-elle, dans
l’horizon international, une étape préparant d’autres
formes plus instituées, ou au contraire un leurre-écran ?
La légitimation des ONG par la "représentation" fait
aussi largement écho, comme nous allons le voir, à cette question…
… et inventent de nouvelles formes de
représentation
Dans
nos sociétés d’individus, la fonction de médiation est devenue
d’autant plus indispensable que sa consistance, à travers
les rouages traditionnels des échelons du politique et des corps
constitués de la société, diminuait. Les ONG peuvent aujourd’hui
incarner en partie cette médiation nécessaire, surtout quand il
y a, comme c’est le cas pour les interventions hors-frontières,
peu de superposition entre l’espace de la base sociale de
l’ONG (les donateurs, les membres ou/et les militants) et
celui des bénéficiaires de l’action.
Historiquement,
le droit de s’associer pour la défense des causes collectives,
qui a eu son analogue au Sud dans les formes de mobilisation pour
les guerres de libération nationales, et le droit à la libre-expression,
qui a aussi eu son pendant au Sud dans l’autodétermination,
ont donné un cadre à cette fonction de médiation.
Mais
aujourd’hui, les mécanismes classiques de la représentation
sont en crise : on ne peut plus parler "au nom de" !
Entre l’Etat et le citoyen, la distance est très grande et
le besoin se fait sentir de médiations sur d’autres terrains
ou avec d’autres règles du jeu. Dans le domaine des relations
internationales, les instances où se joue la partie sont encore
plus lointaines et hors de portée des citoyens des grands pays,
à plus forte raison des gens appartenant à des peuples sans Etat-nation.
Quand
le parler "à la place de" prend totalement le pas sur
le parler "au nom de", la substitution des ONG à la
représentation politique est complète. Le "basisme",
sorte de justification des porte-paroles issus soi-disant du plus
bas de la pyramide sociale, risque alors de remplacer la subsidiarité.
Dans le même ordre d’idées, le fait de parler au nom "des
générations futures" implique par nature, qu’il n’y
ait jamais de remise en cause des mandats ! Par définition,
les "générations futures" sont "sans voix"
et ne peuvent donner leur avis, même… aux ONG qui disent
les représenter !
Des
limites analogues ont de fortes chances d’être atteintes
et même dépassées dans le maniement de l’expression "représentant
de la société civile internationale". En effet, pour commode
qu’elle soit dans ce monde devenu pour beaucoup illisible
et non maîtrisable, la formule "société civile internationale"
est non seulement floue mais encore hétérogène selon l’angle
de vue adopté et la société considérée. Encore faudrait-il que
les autres concepts, tels celui d’Etat, soient homogènes
à la surface de la planète. On sait qu’il n’en est rien,
et il faudrait, pour le moins, employer des pluriels pour signifier
la diversité de ce que de telles expressions peuvent représenter.
Légitimations
croisées
Le
besoin de médiation, s’il est ressenti par les individus
dans les sociétés du Nord, est aussi diagnostiqué par les
institutions, notamment celles du système des Nations unies.
Celui-ci est en crise et essaie d’avoir d’autres
interlocuteurs que les seuls représentants des Etats. Les
ONG seront alors sollicitées et leur réponse sera d’autant
plus positive qu’elles cherchent elles-mêmes reconnaissance
et tribunes internationales. Ce phénomène de légitimations
croisées a commencé à prendre de l’ampleur avec le
sommet de la Terre à Rio : les ONG se sont fait connaître
et surtout re-connaître, tandis que les agences des Nations
unies étaient fières de montrer qu’elles pouvaient
dialoguer, dans la proximité, avec les populations "réelles" !
Pourtant
ces processus de légitimation rencontrent des limites. La
plus grave d’entre elles est sans doute celle qui consiste
à s’auto-instituer en médiateur. Les ONG qui ont besoin
de se faire reconnaître ont déjà parfois tendance au discours
auto-référencé pour prouver leur identité ; si ce besoin
rencontre celui de la presse ou des organisations internationales
à la recherche de porte-parole de l’opinion, la confusion
risque vite de s’installer. La nécessaire représentativité
est alors le cadet des soucis des uns et des autres :
"demande-t-on à un défenseur des droits de l’homme
d’être élu ?", déclarait récemment à la télévision
un membre d’une ONG ayant pignon sur rue dans ce domaine.
Il lui semblait à l’évidence que la bonne réponse devait
être "non". Pourtant rien n’est moins sûr,
et on ne voit pas pourquoi certaines ONG seraient exemptées
du devoir de respect des principes démocratiques.
P.-J.
R.
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Société
civile
Les
Etats et les bailleurs de fonds l’invoquent ou la dénoncent.
Les médias l’encensent. Elle-même envahit les rues
des villes qui accueillent les sommets internationaux, où
elle apparaît souvent en rangs dispersés. Qui est la société
civile mondiale ? Qui sont ces ONG et ces mouvements
sociaux qui convoquent des milliers de manifestants pour
bloquer les négociations de l’Organisation mondiale
du commerce ou du Groupe des 8 pays les plus industrialisés ?
Que veulent-ils ? D’où viennent-ils ?
Les
universitaires sont prudents : un phénomène ancien,
en évolution rapide, historiquement daté, voire attrappe-tout
et pas bien sérieux. D’autres commentateurs sont plus
audacieux : la société civile porte la civilisation
mondiale de demain.
Passé
le cap important de la définition et de l’évaluation,
il s’agit de comprendre comment fonctionne cette nébuleuse.
Comment les forces à l’œuvre au niveau national
se rejoignent-elles ou non pour créer des mouvements internationaux ?
Comment les expériences nationales se rencontrent-elles ?
Quelles forces poussent les organisations nationales hors
de leurs frontières ? Autre question majeure :
toutes les sociétés civiles du monde sont-elles connectables ?
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