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Se
jeter dans l’arène
Lisa Jordan, Fondation Ford et Peter van Tujil, Netherlands
organisation for international development cooperation (NOVIB)
L'action
politique demande aux ONG des ressources particulières,
dont chacune dispise seulement d'une petite partie. Ce n'est qu'en
réseau qu'elles peuvent se lancer dans l'arène internationale
et parvenir à jouer leur rôle.
 a
Banque mondiale, les gouvernements et d’autres puissants
acteurs de la communauté internationale opèrent une distinction
entre les organisations non gouvernementales (ONG) opérationnelles
et les ONG militantes. Cette approche est fondamentalement fausse
dans la mesure où toutes les actions qui créent un espace pour
les plus faibles sont des actes politiques. Même la plus petite
intervention d’une ONG au niveau local affectera les relations
de pouvoir. Creuser un puits, par exemple, augmentera la disponibilité
en eau et aura donc des conséquences sur les rapports de propriété
et d’échanges au sein du village. En général, les ONG impliquées
dans la conservation des ressources naturelles, le respect des
droits de l’homme et, plus généralement, le développement
sont à la fois opérationnelles et militantes. Ceux qui opèrent
cette distinction entre ONG opérationnelles et ONG militantes
cherchent à marginaliser les aspects militants dans l’action
des ONG pour les cantonner dans un rôle de fournisseurs de services
sociaux [1].
Certaines ONG parlent de leur militantisme
comme de la mise en œuvre d’une "alternative",
voire du "développement d’un paradigme alternatif".
Pourtant, par définition, les ONG représentent une pluralité d’intérêts
et de visions. Les discussions théoriques sur la participation,
la liberté, la lutte contre la pauvreté ou la protection des ressources
naturelles ont tendance à relever de notions vaguement homogènes
entre des populations très différentes. Les ONG qui militent pour
créer un espace politique pour de nouvelles idées découvrent rapidement
que cette homogénéité est un mythe nécessaire à la construction
théorique mais impossible à trouver dans la réalité. Elles représentent
des alternatives possibles, mais certainement pas un modèle de
développement de substitution. Pour les ONG, s’affirmer comme
le nouveau paradigme du développement serait une démarche aussi
monolithique que celle, par exemple, de la Banque mondiale et
du Fonds monétaire international, qui considèrent les plans d’ajustement
structurel comme la seule voie vers le développement.
Une grande partie du discours sur le
militantisme, en promouvant l’idée d’un champ d’action
élargi, porte des promesses d’impacts plus importants. Or
le débat portant sur l’efficacité de la stratégie des ONG
devrait considérer les moyens de mieux coopérer et d’intégrer
militantisme et opérations dans un champ qui joigne le local au
global.
Représentativité
La responsabilité politique est généralement entendue comme un
acte dérivant de la représentativité. Mais beaucoup d’ONG
continuent de nier le concept de représentativité, considérant
les communautés locales comme capables de se représenter elles-mêmes.
Les ONG préfèrent généralement se définir comme des passeurs d’information
plutôt que comme des entités représentatives. Mais s’il est
vrai que les communautés locales sont capables de représenter
leurs propre intérêts, les leaders ou porte-parole locaux sont
toujours intimement liés à l’espace géographique dans lequel
ils vivent. Ils n’ont pas un accès quotidien aux grandes
arènes politiques[2], nationales ou
internationales, comme Washington, New York, Bruxelles ou Nairobi.
Pour militer, les communautés ou les
ONG locales ont souvent recours à d’autres ONG pour s’implanter
dans des arènes politiques qu’elles ne connaissent pas ou
qu’elles ne pourraient atteindre seules. Avec la tendance
à la globalisation des processus de décision, on peut s’attendre
à ce que le besoin d’articulation entre différentes arènes
politiques continue d’augmenter. Le déficit de démocratie
augmente justement du fait de la nature dispersée des processus
de décision. Les ONG, en organisant des campagnes militantes dans
différentes arènes politiques au même moment, tentent de combler,
plus ou moins implicitement, ce déficit démocratique. Même si
la coopération entre différentes ONG qui mènent une campagne militante
n’équivaut pas au concept académique de représentation, il
n’en demeure pas moins qu’elles représentent de fait
des intérêts lorsqu’elles font valoir leur expertise dans
une arène de décision politique. La participation à une campagne
internationale ou à un réseau revêt une responsabilité politique.
Les réseaux internationaux d’ONG
constituent à la fois une participation directe et une forme inhabituelle
de représentation. Le concept de représentation politique, tel
que nous le connaissons, concerne une relation duale entre un
représentant, une personne ou une organisation, et un électeur.
Le mandat du membre d’un parlement est limité au cadre national.
Cette relation entre le représentant et le représenté est beaucoup
plus complexe dans le cas des réseaux internationaux d’ONG.
Ils ne sont pas limités par les espaces géographiques et institutionnels,
et opèrent dans plusieurs arènes politiques en même temps. C’est
la condition par laquelle ces réseaux seront utiles aux populations
dans des situations locales particulières. Les réseaux d’ONG
créent une forme de représentation qui, dans sa version optimale,
se déplace du niveau national au niveau international, et vice-versa,
en accord avec les objectifs de la campagne. Dans une ère de réalités
politiques globalisées, sans système de régulation globale, la
démocratie doit s’affirmer.
Il est courant pour une campagne internationale
de recourir à plusieurs arènes politiques. Et généralement, aucune
ONG ne connaît l’ensemble des arènes à solliciter. Par exemple,
il est peu probable qu’une organisation sociale de base du
fin fond de l’Inde connaisse toutes les personnes influentes
de Washington ou dispose des ressources nécessaires pour peser
sur les décisions de cette arène politique. L’opposé est
également vrai : les organisations basées à Washington, New
York ou Genève peuvent être familières de la façon dont les décisions
y sont prises, mais ne seront pas capables de comprendre la réalité
de situations locales en Afrique par exemple. L’expertise
est basée sur une présence à long terme dans telle ou telle arène
politique. Dans la construction de réseaux d’ONG, il convient
d’abord de reconnaître quels sont les lieux d’expertise
des différents partenaires et d’utiliser les liens qu’ils
ont su bâtir au cours du temps. De cette façon, ceux qui mènent
campagne reconnaissent de fait la responsabilité politique de
leur action militante.
Compenser l’incapacité
Les relations entre ONG engagées
dans des activités militantes sont un sujet sensible : elles
peuvent être source d’inégalités aussi profondes que celles
que les campagnes combattent. L’incapacité des bureaucraties
nationales et internationales et du secteur privé à prendre en
compte et respecter diverses aspirations au développement est
l’une des motivations les plus importantes qui guide l’action
des ONG. Mais pour répondre à la multiplicité des désirs de changement,
il faut mobiliser beaucoup d’organisations dans des relations
complexes. Cela est vrai au plan pratique comme au plan de la
construction théorique. Beaucoup d’universitaires et d’observateurs
aiment à réduire la pluralité des ONG en une "globalisation
par le bas" vaguement homogène. Pourtant, même s’il
est toujours possible de distinguer un "haut" et un
"bas" dans le processus politique de globalisation,
les changements prônés par les ONG doivent être menés dans différentes
arènes simultanément. Cela crée une variété de combinaisons dans
les relations entre ONG. La dynamique de ces relations détermine
la qualité des activités militantes, tant dans leur fonction d’agrégation
des différentes aspirations de développement, que dans leur volonté
d’élaborer de nouvelles formes de démocraties.
Beaucoup refusent d’accepter l’idée
qu’il est extrêmement compliqué d’opérer de manière
efficace et responsable en dehors de sa propre arène politique.
Or les ONG réagissent avant tout par rapport à des stimuli déclenchés
dans leur propre espace, et non pas par rapport à des "risques
planétaires". Ainsi, le slogan populaire "pense globalement,
agit localement"[3] est confus :
il suggère un lien implicite entre les actions locales et une
agrégation de ces actions au niveau global qui est loin d’être
évident. Connecter les activités des ONG du niveau local au niveau
global, et vice-versa, est extrêmement périlleux.
Deuxièmement, développer les réseaux
entre ONG pour dépasser les limites des spécialités de chacun
et créer ainsi des alliances plus efficaces n’est pas toujours
possible. Il existe de nombreux thèmes sur lesquels des ONG de
droits de l’homme devraient s’allier avec des ONG environnementalistes,
des ONG de développement avec des syndicats, etc. Mais quelle
ONG est capable de gérer efficacement une telle multitude de réseaux ?
Cela suppose des choix difficiles en terme d’allocation des
ressources. Assumer une responsabilité politique est compliqué
pour les ONG : soit un tel choix est refusé par les membres
de l’organisation, soit cette responsabilité est gérée de
manière fortuite, selon l’urgence d’un problème à traiter
plutôt que selon une stratégie clairement élaborée.
Enfin, la dernière raison qui enjoint
à rester prudent sur le fait de promouvoir l’action des ONG
en dehors de leur propre arène politique pour viser des objectifs
plus globaux est le danger de voir se creuser un peu plus l’équilibre
entre ONG du Nord et du Sud, dans la mesure où la plupart des
décisions considérées comme "globales" sont prises dans
des arènes politiques du Nord. Cela peut conduire les ONG du Sud
à être diluées dans des arènes internationales, alors que localement,
beaucoup d’entre elles ne sont même pas capables de militer
dans leur propre arène politique. Soit en raison du manque de
relais institutionnels, soit en raison de la présence d’un
régime autoritaire et oppressif. Se concentrer exclusivement sur
les arènes politiques au Nord crée une tendance pour les ONG du
Nord à surestimer l’importance de leur travail. Or nous concevons
le militantisme des ONG avec une importance égale entre les ONG
du Nord et du Sud pour constituer finalement un champ d’expression
global.
Il est donc très difficile de s’engager
dans une action militante efficace et responsable loin de ses
bases, ne serait-ce que par le danger de perdre le contact avec
les réalités du terrain, occupé que l’on peut être à essayer
de maîtriser l’arène globale. La règle d’or de la démocratie
transnationale est de constituer un réseau puissant dans sa propre
arène politique avant d’opérer tout investissement dans d’autres
arènes. L’empreinte d’une ONG politiquement responsable
serait sa capacité à maintenir cohérence et consistance entre
ses objectifs affichés et les moyens mis en œuvre pour les
atteindre. Pour les ONG militantes, les décisions qui doivent
être prises sur que faire et ne pas faire, en disposant d’un
minimum d’informations, vont très vite. En ce sens, la responsabilité
qui incombe à ces ONG est avant tout une question opérationnelle.
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