Charles Oman , OCDE.
La menace de délocalisation tient de l’argumentation fallacieuse. Rien n’indique en effet que dans la concurrence que se livrent les pays en développement pour attirer les investissements directs étrangers, abaisser ses normes sociales constitue un avantage comparatif. Sans compter que les pays de l’OCDE entrent essentiellement en concurrence entre eux…
Le débat sur les normes du travail n’est pas fondamentalement différent du débat sur les normes d’environnement. Dans les deux cas, des arguments passionnés sont échangés au sujet des emplois supprimés dans les pays de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) au profit des pays en développement, et de la "course au bas de l’échelle" que font les pays pour tenter d’attirer les investissements des entreprises. Les débats ont pris un tour plus passionné avec le mouvement de "mondialisation" et la montée parallèle du chômage et des inégalités salariales en Europe et du nombre des travailleurs pauvres aux États-Unis au cours des vingt dernières années. Ces problèmes ont à leur tour alimenté les accusations de "dumping social".
La question qui nous intéresse est de savoir si la concurrence que se livrent les pays pour attirer les investissements directs étrangers (IDE) les conduit à être plus laxistes pour la protection des droits des travailleurs et l’application des normes du travail. Abaissent-ils ces normes, de jure ou de facto, poussant ainsi les autres pays à leur emboîter le pas ?
Pour répondre à cette question, il est important de distinguer quatre phénomènes interdépendants. L’un concerne la dégradation des salaires réels dans un grand nombre de pays en développement, et la dégradation des salaires relatifs (et des salaires réels dans certains cas) des ouvriers peu qualifiés dans les pays de l’OCDE au cours des deux dernières décennies. Le deuxième concerne le mouvement de déréglementation des marchés, et des marchés du travail en particulier, observé un peu partout dans le monde pendant la même période, aussi bien dans les pays membres de l’OCDE que dans les pays non membres. Le troisième concerne l’évolution de la politique relative aux normes du travail en tant que telles – qu’il s’agisse des normes fondamentales ou d’autres normes (telles que le salaire minimum). Le quatrième concerne l’influence des normes du travail sur les décisions relatives à la localisation des investissements.
Le développement phénoménal des zones franches1 d’exportation depuis les années 1970 est également important pour notre analyse. La caractéristique qui les distingue est le fait qu’elles ont été créées par les pouvoirs publics afin d’attirer les investissements dans les industries à vocation exportatrice ou les usines d’assemblage en offrant pour l’équipement et les matériels importés qui servent aux assemblages un traitement douanier plus favorable (admission en franchise habituellement) que pour les marchandises qui entrent dans le reste du pays. Souvent aussi, les pays fournissent l’infrastructure et d’autres avantages aux investisseurs qui s’installent dans ces zones. A l’heure actuelle, d’après les statistiques de l’Organisation internationale du travail (OIT), à peu près 27 millions de personnes (18 millions en Chine), dont une forte proportion de jeunes femmes, travaillent dans quelque 850 zones franches d’exportation dans le monde (124 en Chine) ; et un nombre croissant de pays envisagent de créer de telles zones.
La plupart de ces zones se caractérisent par des normes du travail et un système de gestion des relations du travail insuffisants, ainsi que le soulignait une étude de l’OIT. L’étude note également que dans trois pays, à savoir le Bangladesh, le Pakistan et le Zimbabwe, les syndicats sont interdits dans les zones franches d’exportation – au Bangladesh et au Pakistan depuis le début des années 1980, et au Zimbabwe depuis la création de la zone franche industrielle en 1994.
Toutefois, l’étude souligne également que "la vaste majorité des zones franches d’exportation est couverte par la législation du travail du pays concerné, et que (...) les conditions physiques du travail à l’intérieur des zones sont souvent meilleures qu’à l’extérieur." Elle note que les normes minimales du travail et la législation nationale sur les relations de travail s’appliquent dans la plupart des zones, de même que le salaire minimum. Elle souligne en outre que le niveau du salaire minimum y est généralement plus élevé qu’à l’extérieur des zones (le Bangladesh est un cas d’espèce) et que le salaire net des ouvriers est souvent plus élevé dans les zones franches que dans des usines comparables situées à l’extérieur des zones.
Considérant les perspectives d’avenir, l’étude de l’OIT souligne aussi que des pressions de plus en plus fortes s’exercent sur les pays à zones franches d’exportation pour qu’ils s’adaptent à "la nouvelle logique de la production mondiale" et au changement des systèmes de production dans les économies de l’OCDE et dans les entreprises internationales. Selon cette étude, les firmes situées dans les zones franches d’exportation adoptent fondamentalement trois comportements face à l’intensification de la concurrence mondiale.
L’étude de l’OIT ne laisse guère planer le doute quant au sens des changements que les forces du marché imposent aux entreprises installées dans des zones franches d’exportation : "Pour rester compétitifs, les pays doivent offrir un juste mélange de facteurs de coût et de qualité tout en valorisant les compétences de leur capital humain, en garantissant des relations professionnelles stables, et en améliorant les conditions de travail et de vie des travailleurs des zones franches".
Ne pas baisser les normes
Compte tenu de tous les problèmes de main-d’œuvre que connaissent les zones franches d’exportation et des normes du travail très insuffisantes qu’elles appliquent, et compte tenu de la prolifération de ces zones au cours des dernières années, il est évident que les pays doivent faire davantage d’efforts pour que les droits minimum des travailleurs soient respectés partout dans le monde. On peut toujours supposer, bien sûr, que la concurrence que se livrent les gouvernements pour attirer les IDE a ralenti les progrès sociaux au cours des deux dernières décennies. Mais les données d’observation ne nous permettent pas de traiter valablement la question de savoir ce qui serait arrivé en l’absence de concurrence. Cette situation hypothétique nous amène toutefois à considérer l’influence des normes de travail sur les décisions relatives à la localisation des investissements.
Là encore, l’insuffisance de données d’observation rend toute conclusion incertaine. L’étude de l’OCDE sur les normes de travail examine la question sous l’angle de la relation entre le niveau d’application des normes fondamentales du travail (essentiellement la liberté syndicale et les négociations collectives) dans les pays et la compétitivité de ces pays sur les marchés mondiaux. Elle conclut que les données empiriques ne permettent pas de confirmer la thèse selon laquelle les pays dont les normes du travail sont minimes peuvent accroître leur part de marché à l’exportation – et donc l’attrait qu’ils revêtent pour les IDE axés sur les exportations – au détriment des pays qui appliquent des normes rigoureuses.
L’étude souligne également que rien ne prouve que les normes du travail médiocres soient même associées à des coûts salariaux unitaires faibles : en fait, les salaires réels ont augmenté plus rapidement que la productivité dans un assez grand nombre de pays à normes faibles entre le milieu des années 1980 et le milieu des années 1990. En outre, les investisseurs préfèrent probablement un climat social stable, qui va généralement de pair avec des normes "correctes" systématiquement appliquées, à un environnement caractérisé par des normes minimes et des tensions sociales.
Les pays de l’OCDE entrent essentiellement en concurrence entre eux et cette concurrence oppose essentiellement des pays (ou des régions) d’une même zone géographique. Les effets négatifs de cette concurrence – et en particulier la crainte excessive qu’ont certains pays de perdre des IDE au profit de pays à bas salaires – ne saurait donc être attribués de manière significative au "dumping social" des pays à bas salaires ou à une "course au bas de l’échelle" provoquée par les pays en développement (PED) pour abaisser les normes du travail. Cela signifie que les pays de l’OCDE doivent surmonter leur crainte de perdre des IDE au profit des pays à bas salaires.
1. Appelées aussi zones économiques spéciales, maquiladores, entrepôts sous douane, parcs de science et de technologie, ports francs, etc.