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65 - Négociations internationales L'exception agricole |
Changeons de multifonctionnalité !
par Tristan Le Cotty, Anthony Aumand, INRA et Tancrède Voituriez, Cirad, France
En tant qu’argument de négociation pour défendre la préférence nationale, la multifonctionnalité ne peut pas convaincre. Pour s’imposer, elle doit définir un cadre de mesure de la loyauté des politiques agricoles et de promotion des biens publics.
La multifonctionnalité est un terme employé récemment, pour les besoins de la négociation commerciale, désignant ce qui a toujours existé en agriculture. La multifonctionnalité, entendue comme l'ensemble des biens publics produits conjointement à l'activité agricole, et difficiles à reproduire en dehors d'elle, a toujours caractérisé l'agriculture : contribution à l'aménagement du territoire, à l'emploi rural et au tissu social des campagnes, aspects agricoles de l'environnement, conservation des sols, de l'eau et des paysages, aspects agricoles de la biodiversité, aspects non marchands de la sécurité alimentaire. Ces biens publics, ou fonctions non marchandes de l'agriculture, ont toujours eu une valeur sociale. Mais la libéralisation à venir des économies agricoles menace de remettre en cause les lieux de production des produits agricoles, c'est son objectif, et donc des biens publics agricoles associés à la production. Ces biens publics justifient-ils aujourd'hui que se développe dans les discussions commerciales l'idée d'une multifonctionnalité de l'agriculture, qui aurait pour conséquence de maintenir certaines productions sur le territoire national plutôt qu'ailleurs ?
La multifonctionnalité de l'agriculture repose sur un concept économique bien valide, qui remet en cause certains aspects du libre-échange, mais sans doute pour d'autres raisons que celles invoquées dans la négociation agricole, marquées par la volonté de préserver les politiques existantes, sans distinguer les modes de production générateurs de biens publics et les autres. Pour beaucoup, la préférence nationale traduit un attachement à produire chez soi, et justifie l'affirmation de l'Etat (ou de la région) face aux disciplines multilatérales, et la multifonctionnalité dans la négociation, est utilisée comme une façon polie de défendre une préférence nationale en général. Cette multifonctionnalité-là n'apporte rien de conceptuel à la discussion, elle ne sert qu'à retarder le moment ou l'on ira vers le libre-échange, qu'à retarder la redistribution des parts de marché. En particulier, elle ne permet pas aux Européens d’apprendre à distinguer les modes de production durables, et les instruments économiques qui incitent réellement à des changements des modes de production dominants. Elle ne permet pas de mettre en avant les types de production agricole générateurs de biens publics, et elle ne permet donc pas de mieux réformer la politique agricole commune. Tant que la multifonctionnalité servira à défendre la préférence nationale, toutes productions confondues, les pays du Sud et les agro-exportateurs auront raison de douter de sa validité dans la négociation.
Redéfinir l’activité agricole
D'où la question que pose l'Organisation de coopération et de développement économiques, forte d'une étude récente de grande ampleur sur la multifonctionnalité : est-il nécessaire de faire produire les biens publics de la multifonctionnalité (environnement, emploi, paysage, sécurité alimentaire, etc.) par la production agricole ?
Si un jour la France ne produit plus de bœuf à l'herbe, beaucoup de citoyens auront l'impression de perdre plus qu'un secteur du produit national, même si les pouvoirs publics tentent de reproduire les fonctions non marchandes de l'élevage du bœuf à l'herbe sans l'élevage de bœuf. Il existe des raisons de préférer une production simultanée de plusieurs biens et services, lorsqu'il existe des complémentarités entre eux. Dans les pays du Nord, les biens publics associés à la production agricole sont l'emploi rural (si l'on est d'accord qu'un emploi a une valeur supplémentaire dans une zone moins peuplée), l'environnement (certains modes d'agriculture contribuent à améliorer l'environnement par rapport à ce que serait l'utilisation du sol en l'absence de cet élevage, ou même dans l'absolu en cas de dépollution de sols, etc.), l'aménagement du territoire, la biodiversité, etc. D'autres pratiques agricoles peuvent conduire à une destruction des mêmes biens publics, par exemple en fonction du degré d'intensification. Mais lorsque le mode de production sert l'une de ces fonctions, le plus souvent, il sert les autres, à cause des complémentarités entre elles.
Pour les pays du Sud, la multifonctionnalité de l'agriculture est bien différente, et se confond avec l'activité de production elle-même. La justification de l'intervention publique en agriculture, au titre de la multifonctionnalité, y est beaucoup plus directe, et d'emblée légitime. Les défaillances multiples des institutions et des marchés des pays en développement (PED) sont souvent telles que l'idée même de bien public associé aux produits agricoles peut paraître saugrenue. La menace d'une marche rapide vers le libre-échange est donc avant tout la fragilisation de secteurs de production qui n'ont jamais été véritablement marchands mais qui font partie du développement possible des pays du Sud. C'est en ce sens que l'idée d'intégrer la production autoconsommée dans les fonctions non marchandes de l'agriculture des PED peut avoir une certaine valeur dans la discussion commerciale.
Pour autant, le fait que l’agriculture génère des bénéfices sociaux ou environnementaux ne suffit pas à justifier la protection et le soutien de l’ensemble du secteur agricole. Une façon théorique de justifier une politique agricole au titre de la multifonctionnalité pourrait se formuler ainsi : l’ensemble des bénéfices liés à l'intervention doit être supérieur à l'ensemble des pertes qu’elle génère, y compris celles subies par les pays tiers. Ainsi, notamment lorsque la jointure entre un produit agricole et un bien public est forte (i.e. qu’on ne peut produire l’un sans l’autre ou qu’il est plus coûteux de produire les deux séparément que conjointement), lorsque les biens publics associés au produit agricole sont nombreux, et lorsque le consentement à payer des contribuables pour ces biens est élevé, il pourra s’avérer plus avantageux de soutenir la production du produit agricole donné plutôt que de rémunérer de façon ciblée la production de chaque bien public. Si le bilan est globalement positif, mais engendre des pertes pour les pays exportateurs, leur manque à gagner pourrait éventuellement faire l’objet d’une compensation par le pays interventionniste.
Or le cadre juridique actuel de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), en classant les soutiens internes en fonction de leurs effets (supposés) de distorsion des échanges, légitime le recours à des soutiens budgétaires ciblés et découplés de la production agricole pour assurer la fourniture de biens publics. Pour les pays du Nord, ce cadre ne permet pas toujours de bien réformer les politiques agricoles de façon à encourager la production de ces biens publics conjoints à moindre coût pour la collectivité. Pour les pays en développement, il trouve ses limites à la fois dans les carences budgétaires de ces pays, dans la multiplicité des défaillances de leurs marchés agricoles, en particulier lorsque le secteur agricole représente une part importante de l’emploi total ou lorsque l’autoconsommation est prépondérante dans les stratégies de sécurité alimentaire des ménages.
Non seulement le cadre juridique actuel ne permet pas le recours à des instruments qui pourraient être légitimes au nom de la multifonctionnalité, mais il est également incapable de réguler les utilisations nuisibles d'instruments "propres" ou dont la nocivité commerciale n'a pas été bien démontrée à l'OMC (aide alimentaire, crédits à l'export, etc.). C'est pourquoi nous défendons un cadre juridique plus large, permettant de juger les effets multilatéraux des politiques agricoles, non plus seulement en fonction du type d'instruments utilisés, mais aussi en fonction d'un "code d'utilisation" des instruments des trois boîtes actuelles, c'est-à-dire in fine, d'un "code de conduite" des politiques agricoles.
La question négociée actuellement à l'OMC est celle du degré de libre-échange qu'il est légitime d'imposer au niveau multilatéral pour assurer un commerce loyal sans aller trop loin dans la remise en cause d'une certaine préférence nationale. La bonne question serait, à notre avis, celle du degré de loyauté qu'il est légitime d'imposer au niveau multilatéral sans aller trop loin dans la remise en cause d'une certaine capacité des Etats à fournir les biens publics en fonction des préférences nationales. D'abord, parce que rien n'indique que le libre-échange soit la bonne façon d’introduire de la loyauté dans le commerce. Ensuite, parce que la bonne raison de revoir les disciplines de l'OMC au titre de la multifonctionnalité n'est probablement pas la défense de la préférence nationale mais la fourniture de biens publics agricoles.
[1] En fait la part des pays en développement dans les exportations agricoles mondiales est passée de 40 % en 1961 à 27 % en 1990. Le déclin de l’Afrique est particulièrement aigu, sa part a chuté, passant de 8,6 % en 1961 à 3 % en 1996.
Au
moment de la rédaction de cet article, Anthony
Aumand et Tristan Le Cotty appartenaient tous les
deux à l'Inra. Ce n'est plus le cas aujourd'hui.
Tancrède Voituriez, lui, fait toujours partie du CIRAD.
On peut retrouver une partie de leurs travaux collectifs et individuels sur le même thème sur le site des Cahiers de la Multifonctionnalité
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Dernière modification : 05 January 2009