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66 - Mondialisation (I) Jouer la carte urbaine |
Un agenda mondial
entretien avec Germán Solinís, Unesco-Most
L’objectif n’est pas de "gérer" une ville, comme un mécanisme de richesse ou d’utilité, mais de donner à ses habitants les moyens de la faire vivre, de modeler son urbanisme en fonction de leurs besoins, aspirations et projets collectifs. C’est l’angle d’attaque du Programme Most de l’Unesco pour qui l’expression de "planification urbaine" n’est pas aussi désuet qu’on voudrait le croire.
Courrier de la planète : A quel moment la question de la ville est-elle apparue dans la coopération internationale ?
Germán Solinís : A mon sens, la coopération internationale urbaine a connu deux grands moments. Le premier en 1976, avec la conférence des Nations unies sur les établissements humains à Vancouver. Le terme "établissements humains" ne témoigne pas tant d’une difficulté de traduction1 que de la volonté de ne plus voir les villes comme des mécanismes mais comme le fruit des relations entre les habitants et leurs structures, comme une forme que ces urbains bâtissent et organisent. Cette formulation permet aussi d’échapper à la division géographique, de plus en plus inextricable, entre l’urbain et le rural. La conférence de 1976 marque également le début du cadre de référence d’une coopération internationale et bilatérale sur ce thème.
On pensait alors pouvoir contrôler l’urbain, et l’accent était mis sur la planification. Une série de pays sans réelle tradition urbanistique, géographique et planificatrice ont entrepris de créer des institutions d’urbanisme. Ils se sont généralement inspirés des deux modèles de la tradition moderne occidentale : le modèle anglais et le modèle français.
Ce transfert n’a pas fonctionné. Au Mexique, par exemple, à la fin des années 1970, un ministère des Etablissements humains a été institué, avec comme obligation de dresser les plans d’urbanisme. L’objectif du gouvernement était de pouvoir dire à une échéance donnée, qu’il avait aménagé le territoire. Ces opérations se déroulaient selon un modèle technocratique, sans connaissances de terrain, sans enquête d’aucune sorte. La bureaucratie avait pris le pas sur les bonnes intentions.
Cdp : Et le second moment ?
G. S. : Les Nations unies, à la suite de Vancouver, ont créé une agence spécialisée dans le suivi des établissements humains : le centre de Nairobi, appelé Habitat. Sa mission était de mettre en œuvre le plan d’action de la conférence de Vancouver, désormais appelé Habitat I. En 1996, Habitat II s’est tenue à Istanbul. Comme les six autres grandes conférences des années 1990, elle participe du message que les Nations unies voulaient faire passer au nouveau millénaire, celui de la durabilité. Rappelons qu’en 1987 le rapport Brundtland de la Commission des Nations unies sur l’environnement et le développement a popularisé le concept de développement durable.
Vancouver avait sensibilisé l’opinion publique mondiale à la question urbaine, Istanbul a été l’aveu de l’échec de la planification, et symétriquement la reconnaissance des forces de la mondialisation économique et des transformations qu’elle entraîne. C’est à Istanbul qu’on a annoncé que la population mondiale serait bientôt majoritairement urbaine. C’était un cri d’alarme : la concentration de la population paraît incontrôlable, la privatisation des services et des équipements va croissant.
Cdp : Quels enseignements peut-on tirer de la conférence suivante, celle de New York en 2001 ?
G. S. : Cinq ans après, le plan d’action adopté à Istanbul s’est avéré irréaliste. Il était bien trop ambitieux et les moyens trop faibles. Les gouvernements n’ont pas respecté leur engagement (de principe) de consacrer un modique 0,7 % du produit national brut à l’amélioration de la qualité de vie urbaine. C’est à cette réalité, au décalage entre l’ambition démesurée des objectifs et la faiblesse des moyens, que doit faire face la coopération multilatérale.
New York a cependant relancé l’agenda Habitat. Après 1996, le programme et son Centre à Nairobi ont dû surmonter une grave crise. La seule tenue d’une conférence Istanbul + 5 était un signal positif, même si le résultat est maigre par rapport à l’enjeu. Pour mobiliser des ressources pour les villes, aujourd’hui, il faut parler de lutte contre la pauvreté ou de bonne gouvernance. Le débat prend, pour moi, un tournant biaisé, qui risque de tomber dans le fonctionnalisme ou le mécanicisme.
C’est notamment pour cette raison que l’Unesco, en tant qu’unique agence des Nations unies conçue comme lieu de veille intellectuelle, veut analyser ce mouvement de manière critique et faire des propositions. Ce travail se situe ainsi en amont, dans l’élaboration pour la fourniture d’analyses qui dépassent la théorie et soient une base d’aide à l’action. C’est un travail plus complexe que le prêt ou l’aide technique (lire encadré) !
Dans les années 1970, on répondait aux problèmes urbains par la planification. Aujourd’hui, le terme est très déconsidéré et a été remplacé par celui de gestion urbaine. Or ce glissement n’est pas neutre. Parler de gestion, signifie avoir pour la ville la même approche que pour une entreprise. Pourquoi ne devrait-on pas continuer de réfléchir à la planification urbaine, selon les nouvelles données de la mondialisation, et aux conditions auxquelles elle est praticable ?
L’Unesco
refuse de laisser le néolibéralisme investir aussi ce pan
de la coopération multilatérale. La privatisation ne doit
pas devenir la seule intervention possible dans tous les
espaces et pour tous les services urbains. Les critères
discriminants doivent être la durabilité et la démocratie,
qui permettent la concertation entre différents acteurs,
la résolution de leurs contradictions.
Dans cette logique, le travail urbain de Most comporte trois
volets :
1. Le premier est centré sur la recherche interdisciplinaire et vise à transformer les politiques publiques.
2. Le deuxième est l’appui aux projets de développement en collaboration avec divers partenaires des sociétés civiles et politiques, au travers d’études pilote sur des aspects ponctuels de la vie urbaine.
3. Le troisième volet consiste à renforcer les capacités sociales individuelles et institutionnelles permettant aux individus et aux groupes de répondre aux principaux enjeux…
Cdp : Comment peut-on réfléchir à cette relation entre la recherche et l’action ?
G. S. : Le champ urbain est difficile à appréhender. Les mêmes catégories conceptuelles désignent différents aspects de la réalité urbaine. En parlant de "ville", on se réfère en même temps à l’environnement bâti , aux relations historiques et symboliques que ce cadre entretient avec ses habitants et qui agissent sur la construction de l’identité, collective ou individuelle, à la conception, l’organisation et l’aménagement de cet espace, aux processus sociaux qui ont lieu en son sein, ou encore aux rapports que les populations entretiennent avec la société organisée !
On oublie souvent que les problèmes urbains ne résultent pas d’une forme ou d’une procédure, mais de processus sociaux. Les formes urbaines sont la manifestation des ruptures et contradictions de notre temps. La séparation traditionnelle nature/culture se retrouve aujourd’hui dans des contradictions fondamentales entre environnement et métropole, entre espace public et espace privé, entre aménagement urbanistique et habitat précaire des banlieues, entre expertises technocratiques et visions ouvertes de la gestion urbaine, entre imposition directive et prise des décisions partagée par l’ensemble de la société. Aussi, lorsque l’on donne à ces formes le terme générique de "ville", on risque d’évoquer la réalité exclusivement en termes abstraits, parfois idéologiques, voire mythiques, reflétant une nostalgie pour des formes révolues, et non porteurs de solutions efficaces aux graves enjeux contemporains.
Ce terrain permet aussi d’établir des passerelles directes entre analyse, expérimentation, application et opération. L’urbain est territoire politique pour des élus, objet d’expertise technique et lieu de construction, de création, d’investissement et de production, par conséquent arène d’affrontement pour des pouvoirs contradictoires. Quel essai d’aménagement territorial ou de régulation foncière ne s’est pas heurté aux enjeux d’ordre politico-militaire ou de la spéculation immobilière ?
Peu d’efforts sont en cours pour théoriser les processus de transformations, pourtant c’est un défi majeur qui devrait stimuler la recherche. Les perspectives de production des connaissances au service des politiques urbaines plus pertinentes passent par l’établissement de nouvelles associations entre l’Etat, le secteur privé et la société civile.
Cdp : Comment peut-on faire le lien aujourd’hui entre l’agenda du développement durable et la question urbaine ?
G. S. : La question urbaine peut être conçue comme une partie de la durabilité environnementale, au sens de l’agenda 21. Il faut rappeler que la durabilité a trois dimensions ; une dimension financière, une dimension environnementale et une dimension sociale. Nous insistons sur la "durabilité sociale" des actions urbaines car nous nous soucions de la consolidation sociale des interventions : quelles sont les personnes et les institutions qui peuvent assurer la mise en œuvre du projet ? A notre sens, pour être durable, tout projet doit reposer sur une prise de décision démocratique. Il doit être précédé d’un mécanisme de concertation dans lequel on apprend à faire face aux conflits et à prendre une décision en fonction du bien collectif. Mais la durabilité sociale passe aussi par la reconnaissance des cultures et des identités urbaines. Dans ce cadre, le patrimoine urbain est un élément identitaire des groupes sociaux, qui les renforce pour défendre leurs intérêts dans un espace donné.
Plutôt que de lutter contre la pauvreté, qui peut constituer une approche superficielle du problème fondamental, nous devrions travailler à renforcer la cohésion socio-spatiale, nous attaquer aux mécanismes de ségrégation sociale et politique de l’espace. L’urbanisme est traditionnellement produit par les entrepreneurs recherchant des plus-values. La géographie urbaine des couches sociales est ainsi définie par le modèle d’urbanisme adopté. Notre position est que la ville appartient à tous, et non seulement à ceux qui peuvent y payer leur place. Il faut savoir gérer la mixité et faire en sorte que les habitants se sentent bien dans leur espace, d’une part parce qu’ils ont accès aux services et aux équipements, d’autre part pour des raisons culturelles et symboliques, parce qu’ils vivent dans un espace qui a du sens pour eux.
Nous intervenons dans ce sens dans plusieurs projets de réhabilitation de centres de villes historiques à faire de ces quartiers, désormais dédiés au commerce et à la mémoire culturelle, des zones de vie et d’habitat pour toutes les catégories sociales, en préservant des usages économiques du sol sans discrimination. Bien sûr, la mixité sociale ne se décrète pas. Il s’agit donc de faire ressortir les liens historiques et d’appropriation symbolique des différents groupes avec leurs lieux de vie.
On arrive ainsi à la question complexe et galvaudée de la participation des habitants. Pour nous, il s’agit de permettre aux habitants de prendre part aux décisions présidant à ces nouvelles configurations spatiales. De les amener à être capables de revendiquer un espace qui leur parle, qui est lié à leur histoire familiale, collective ou individuelle. Il faut avouer que nous manquons de paradigmes pour aborder ces questions… Mais nous sommes convaincus qu’il faut cesser d’avoir une approche abstraite de gestion de l’espace pour donner à l’urbanisme de nouvelles orientations. C’est à ce grand dessein que nous cherchons à contribuer avec les moyens qui sont les nôtres.
1. Human settlements en anglais, qu’on aurait pu traduire littéralement par implantations humaines, c’est-à-dire les lieux géographiques où les hommes se fixent. Le terme d’établissement est plus clair, mais il évoque davantage l’idée de bâtiments physiques. Or la ville, c’est justement bien plus que des regroupements d’immeubles et de maisons… (NDLR).
Germán Solinís est co-cordinnateur
des Questions urbaines à l'Unesco Most et membre du
conseil scientifique du Courrier de la planète.
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Dernière modification : 07 January 2009