 |
67 - Développement (I) Modèles et financements en panne |
La fin des dogmes ?
Philippe Hugon, Université de Paris-X Nanterre
Ni l’Etat développeur, ni le marché salvateur n’ont tenu leurs promesses. On retrouve aujourd’hui plus de modestie et plus de réalisme : l’accent est mis sur la pluralité des modes de financement et sur la qualité de l’environnement institutionnel...
Comment susciter et mobiliser l’épargne pour financer les investissements ? Telle est la question centrale de l’économie du développement, mûrie depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale. Elle s’est articulée en trois temps forts.
Le premier temps, entre 1945/50 et 1980, est marqué par le rôle prééminent des financements publics. Les années d’après-guerre ont conduit à la construction de l’économie du développement. Sur le plan international, le processus de décolonisation touche l’Asie et l’Afrique ; les institutions de Bretton Woods (Banque mondiale, Fonds monétaire international, Gatt) se mettent en place ; le plan Marshall de reconstruction de l’Europe a pour pendant les plans de développement financés par des flux publics des Etats industrialisés (comme le Fides pour les colonies françaises). Les financements de la Banque mondiale ou de la Caisse centrale de coopération concernent essentiellement des projets publics, notamment d’infrastructures, les Etats étant alors les seuls interlocuteurs des bailleurs de fonds.
Temps 1 : l’Etat deus ex machina
Le financement public des investissements indirectement productifs était justifié par la macro-économie post-keynésienne, par les effets multiplicateurs des investissements publics. La création de grandes infrastructures (transports, communications, énergie...) devait avoir des retombées positives sur le secteur directement productif. La théorie économique du développement renforçait cet argumentaire : vu le caractère rudimentaire des marchés, la faiblesse des entrepreneurs privés et l’importance des risques, l’Etat apparaissait comme le deus ex machina du développement. Il devait permettre une économie de crédit finançant l’investissement sans constitution préalable de l’épargne. Les gouvernements, généralement avec l’aide des bailleurs de fonds, ont ainsi mis en œuvre des offices et des procédures d’intervention spécifiques, depuis les caisses de stabilisation jusqu’aux opérations de développement rural en passant par l’ensemble des instruments keynésiens ou la création d’entreprises publiques, conduisant à une économie mixte ou à un capitalisme d’Etat.
Ce financement public du développement était assuré principalement par l’aide extérieure bilatérale, et multilatérale en second lieu. De nombreux travaux menés alors montraient le rôle multiplicateur de l’aide extérieure et ses effets d’entraînement sur les investissements privés. Certains auteurs soulignaient toutefois la faible capacité d’absorption de l’aide, observant que les flux financiers reçus par les pays en développement sont très rapidement source de désé-quilibres macro-économiques. D’autres, tels Hirschman, montraient que les investissements directement productifs réalisés par des entrepreneurs avaient un effet d’entraînement supérieur aux investissements indirectement productifs comme les travaux publics d’infrastructures.
Temps 2 : ajustement, libéralisation et financement privé
Dans les années 1970, les Etats en développement ont eu largement accès à des financements extérieurs privés, rendus possibles par les excédents de liquidités, notamment de pétrodollars. Les banques du Nord ont cherché à prêter leurs fonds, pratiquant souvent des taux d’intérêt réels négatifs. Des institutions telles la Banque mondiale ont plutôt incité les pays du Sud à s’endetter. En outre, les économistes prévoyaient à l’époque des hausses importantes des prix des produits primaires, ce qui entretenait la confiance des pays en développement. L’endettement extérieur a favorisé les nationalisations des entreprises et financé, à côté des cathédrales dans le désert, des projets dans le secteur primaire (minerais, hydrocarbures, agro-alimentaire), le secteur industriel et les infrastructures. Seule l’Asie de l’Est a globalement échappé à cet endettement.
Au début des années 1980, la hausse des taux d’intérêt a coïncidé avec la montée du service de la dette et la baisse des cours des matières premières. D’où un processus d’endettement per-manent, les nouveaux emprunts servant à payer le service de la dette. La conception d’un dé-veloppement impulsé par l’Etat et la priorité accordée aux financements publics ont alors été profondément remises en question. La pensée libérale et les institutions de Bretton Woods ont exercé un véritable leadership doctrinal et imposé le "consensus de Washington" (Williamson) prônant la libéralisation, la déréglementation et la réduction des dépenses publiques.
Dès lors, les économistes se sont essentiellement intéressés aux équilibres financiers. Ils ont débattu de la libération financière (Shaw, Mc Kinnon), du rationnement du crédit (Stiglitz) ou de l’innovation financière, de l’effet d’éviction des investissements publics sur les investissements privés, de l’endettement optimal, des taux de change d’équilibre, de l’impact de l’approfondissement financier sur la croissance, ou de l’arbitrage entre économie d’endettement (auprès des banques) et financement direct (sur des marchés financiers).
La gestion de la dette a conduit à privilégier les équilibres macro-financiers, les stabilisations et les ajustements de court terme aux dépens des projets de développement de longue période. La priorité accordée aux équilibrages budgétaires a pénalisé l’épargne publique, d’autant plus que les dévaluations ont surenchéri la dette publique et pesé sur les investissements d’Etat. L’objectif de libéralisation financière supposait des taux d’intérêts réels unifiés et positifs. Les banques commerciales, minées par les créances douteuses, ont réorienté leurs crédits vers les placements à court terme. Les mesures de privatisation ont favorisé les investissements directs étrangers dans les pays émergents. Les pays d’Asie de l’Est, marqués par de fortes connexions entre les banques et les pouvoirs publics et peu endettés jusqu’au début des années 1990, sont largement restés à l’écart de cette libéralisation. En revanche, ils ont fait office de contre-exemple dans le débat, montrant l’efficacité des Etats "pro" engagés dans le développement.
Temps 3 : pluralité des circuits de financement
D’importantes ruptures ponctuent la décennie 1990-2000. Avec l’implosion du bloc soviétique et la disparition d’une voie socialiste alternative, l’aide publique au développement (APD) perd son rôle géopolitique. D’où une forte chute de l’aide, par ailleurs éprouvée par une certaine "fatigue". Cette période voit également la volatilité des capitaux à court terme s’accélérer et les investissements directs dans les pays émergents augmenter rapidement. Tandis que l’Afrique s’enfonce toujours plus dans la pauvreté et la marginalisation, les pays émergents d’Amérique latine et d’Asie de l’Est connaissent des croissances fortes mais déstabilisées par des crises financières. La multiplication des crises liées à la libéralisation financière (Asie de l’Est et Russie en 1997, Brésil en 1999, Argentine en 2001/2002) conduit à privilégier la stabilisation financière et restaure la légitimité du contrôle des mouvements de capitaux à court terme. De nouveaux travaux économiques montrent alors que la libéralisation, faute de s’être accompagnée de réformes intérieures adéquates, a favorisé les crises monétaires et financières. Au milieu des années 1990, le dogme libéral est remis en question et le consensus de Washington commence à s’effriter.
La baisse de l’APD a fortement pénalisé les économies les moins avancées. L’aide publique représente aujourd’hui 0,22 % du PIB des pays de l’OCDE, contre 0,32 % en 1992 et bien loin de l’objectif affiché de 0,7 %. Son volume (53,7 milliards de dollars) est inférieur de sept fois aux subventions accordées aux agriculteurs du Nord, de cinq fois au montant de l’investissement direct vers les pays en développement. Si les appels à relancer massivement l’aide publique au développement se multiplient, notamment de la part des Nations unies et de la Banque mondiale, ils risquent malheureusement de n’être guère suivis d’effets. A Monterrey, en mars 2002, les Etats-Unis se sont engagés à faire passer l’APD de 0,1 % à 0,15 % du PIB d’ici à 2006 (5 milliards de dollars en plus) et l’Europe de 0,33 à 0,39 %.
Pour autant, le développement ne peut pas être financé par des flux uniquement privés, dont on a vu les limites. Il convient plutôt de faire appel à des projets mixtes financés par des fonds à la fois privés et publics, mobilisant ainsi une pluralité d’acteurs. Telle est la logique des "triangles de croissance" en Asie de l’Est, des "corridors de développement", ou du Nouveau partenariat pour l’Afrique d’octobre 2001.
Les modalités de financement sont plurielles par nature. Les circuits informels cohabitent avec l’aide extérieure, les investissements étrangers et de multiples formes de micro-crédit (tontines, garde-monnaie, banques populaires, sociétés de financement, réseaux d’épargne, crédit coopératif, crédit mutuel, crédit solidaire). C’est cette pluralité des systèmes financiers que l’on entend encourager aujourd’hui. Un point décisif est de faire en sorte que les circuits de micro-finance, qui financent aujourd’hui la consommation, les dépenses sociales et le court terme, soutiennent les investissements à risque des micro, petites et moyennes entreprises, actuellement très peu financées par le système.
Les questions de stabilisation et de régulation financières sont désormais à l’ordre du jour. Elles intéressent non seulement les théoriciens du développement et les organisations de solidarité internationales, mais aussi les instances gouvernementales et les organisations multilatérales. Les acteurs publics ont pris conscience de la nécessité de créer un environnement institutionnel qui sécurise l’épargne et l’investissement. La taxation des transactions courantes et le contrôle des paradis fiscaux sont devenus des questions incontournables. Cela ne sera peut-être pas suffisant pour encadrer les pouvoirs financiers privés, mais c’est un préalable indispensable. Les crises financières ont mis à mal la foi en la libéralisation financière et commerciale, et l’on n’y reviendra pas aussi imprudemment qu’auparavant.
Contrastes
financiers au Sud
Les
systèmes financiers ont pour objet de mobiliser l’épargne,
de favoriser le crédit, de transformer les actifs liquides
(épargne) en illiquides (investissement) et de diversifier
les risques. Le taux de croissance à long terme d’une
économie est lié au niveau de développement du secteur financier.
Dans l’ensemble, les pays en développement sont caractérisés
par une épargne faible, par des systèmes financiers peu
diversifiés et relativement onéreux et par une segmentation
des circuits financiers. Les situations nationales sont
cependant très contrastées. Les pays africains connaissent
un très faible taux d’épargne (13% environ), un faible
taux d’investissement (15 à 18%), un placement important
de l’épargne à l’extérieur (40% environ) et des
systèmes financiers coûteux. La dette extérieure est du
même ordre de grandeur que le PIB.
A l’inverse, en Asie de l’Est, l’épargne
représente 30 à 35% du revenu, et a largement financé l’investissement
national, avec toutefois un processus d’endettement
important durant les années 1990. Les systèmes financiers
sont trois fois moins onéreux qu’en Afrique :
un différentiel de trois points entre les dépôts et les
prêts couvre les coûts d’intermédiation, contre neuf
points en Afrique. En même temps, alors que les banques
de développement ont fait faillite en Afrique, elles jouent
un rôle important en Asie de l’Est et pratiquent des
taux d’intérêt différenciés qui permettent une politique
industrielle et une construction des avantages comparatifs.
P.
H.
AIDA - Le Courrier de la planète -Domaine de Lavalette - 1037, rue Jean-François Breton - 34090 Montpellier - France cedex - cdp -at- courrierdelaplanete.org
Dernière modification : 21 November 2008