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68 - Développement (II) durable Négociations sans lendemains ? |
La gouvernance en creux
entretien avec Laurence Tubiana, Institut du développement durable et des relations internationales
L’agenda de Johannesburg n’est pas seulement celui du développement durable et de ses trois piliers. C’est celui de la cohérence du système mondial, notamment du leadership politique et de l’élaboration d’une gouvernance globale équilibrée, en particulier par rapport au commerce. Mais ces questions essentielles sont encore implicites plutôt qu’explicites...
Courrier de la planète : Quelles sont les caractéristiques du processus de négociation internationale sur le développement durable ?
Laurence Tubiana : Il faut prendre l’agenda de négociation à rebours. Rio avait défini le développement durable comme une notion de synthèse entre protection de l’environnement et besoins de développement. Ce compromis positif entre les pays du Nord et du Sud était décliné dans une série d’objectifs à la fois d’environnement et de développement, assortis d’étapes de négociations, d’engagements de l’action collective internationale et de conventions internationales, d’abord dans le domaine de l’environnement mais aussi dans celui du développement avec une série de sommets portant sur la pauvreté, la population, l’habitat, l’accès à l’eau, le genre, etc.
Tout ceci forme l’agenda de Johannesburg aujourd’hui - un agenda qui reflète aussi les défaillances de la coopération internationale. Les objectifs environnementaux et sociaux, implicites dans la déclaration de Rio et l’Agenda 21, étaient contredits par l’agenda économique international. Au moment même de Rio, l’intégration économique est en train de se finaliser, d’une part, avec la négociation aboutissant à la création de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) en 1994 et, d’autre part, avec la généralisation de la libéralisation du marché des capitaux. La même communauté internationale, à la même époque, génère donc deux agendas parallèles et relativement contradictoires - même si cela échappe alors à beaucoup. De même, peu s’interrogent sur leur articulation. Pendant cette décennie, l’agenda de Rio connaît pourtant plutôt un succès. Les conventions environnementales avancent. Les Etats acceptent des engagements contraignants. Les systèmes d’observance des accords se précisent. Les conventions environnementales abordent des sujets économiques majeurs. Le rééquilibrage de la gouvernance internationale avance.
Ces deux agendas parallèles, avec des objectifs, des modes de négociation, des négociateurs gouvernementaux différents, des grands groupements d’intérêt, des associations différentes, qui ne se connectent pas nécessairement, décrivent deux scènes internationales relativement indépendantes. A Seattle, elles s’entrecroisent et se percutent. Les conférences environnementales et l’ensemble des sommets des Nations unies depuis 1992 ont institutionnalisé le regroupement d’acteurs, gouvernementaux et non gouvernementaux, d’entreprises, de collectivités locales, autour de chaque sujet. Pour la négociation économique, les associations se sont organisées autour des questions de libéralisation financière, d’ajustement structurel et d’endettement, de libéralisation commerciale. Tout cela fonctionne de manière éclatée jusqu’au choc de Seattle, qui témoigne des blocages internes à la négociation commerciale et du télescopage des agendas.
On avait vu venir ces problèmes : des conflits de droit avaient émergé bien avant Seattle, mais cette réunion ministérielle de l’OMC sert de détonateur. Les conventions environnementales butent sur la hiérarchie avec les règles commerciales. Le protocole biosécurité questionne la prééminence de l’accord sanitaires et phytosanitaire. La question des droits de propriété intellectuelle oppose l’accord ADPIC intégré à l’OMC et la convention biodiversité. Les instruments mis en place par le protocole de Kyoto sur le changement climatique contredisent en partie l’engagement de libéralisation commerciale. Certains conflits nourrissent des fractures Nord/Sud et, déjà, on perçoit le raidissement de l’administration américaine sur la question de la hiérarchie des normes.
A ceci s’ajoute l’évolution du mouvement de contestation de la libéralisation économique. Ses critiques : la persistance de la pauvreté et des inégalités de rétribution du travail, le mépris pour l’environnement. A Seattle, ces conflits d’objectifs vont se combiner avec la radicalisation des pays en développement pour faire capoter la rencontre. Les défenseurs de l’environnement et les critiques de la libéralisation, qui s’ignoraient jusque-là, se rencontrent. Si l’ensemble des discussions au sein des Nations unies avait permis une grande intégration des premiers, les seconds étaient rejetés du débat sur les institutions économiques de la mondialisation. Ces deux mouvements, l’un habitué à la négociation et l’autre plus radical parce qu’exclu, se rencontrent à Seattle et se coalisent. Ce mouvement ne s’est pas démenti depuis.
Cdp :Quel est le mot d’ordre après Seattle ?
L. T. : D’abord, on cherche à tirer les enseignements de la progression des règles multilatérales en matière d’environnement pour proposer une réforme des institutions économiques. Les réflexions sur la réforme de la Banque mondiale et la contestation du Fonds monétaire international se combinent avec l’idée d’une démocratisation et d’une meilleure gouvernance de l’OMC. On recherche une gouvernance mondiale plus équilibrée, instituant des procédures de transparence, de consultation et de surveillance équivalentes pour l’environnement, la santé, la finance ou le commerce. On souhaite aussi une gouvernance plus légitime où les agendas de négociation - qui servent par défaut de gouvernement mondial - soient contrôlés politiquement. La question de la mondialisation est posée comme une question d’encadrement. On cherche à promouvoir une approche de principes équivalents dans tous les objectifs collectifs que l’on se donne. La question de la parité entre pays en développement et pays développés au sein des institutions est, elle aussi, posée, de même que celle de la légitimité du G-7 ou du G-8. Cette période entre 2000 et le début 2002 est féconde en propositions et en espaces de négociation. Dans ce contexte, le sommet de Johannesburg à venir devait être le lieu, dix ans après Rio, où s’équilibreraient les grands sujets du développement durable : l’équité sociale, l’environnement et l’efficacité économique. Mais cet agenda se bloque.
Cdp :Comment expliquer cet arrêt de la recherche d’une régulation collective ?
L. T. : Comme un pendule, la discussion s’oriente brusquement vers la remise en cause du système multilatéral. L’échec de la conférence de La Haye sur le climat sert de signal à un grand réaménagement des positions. Les acquis de 1992 sont questionnés. Lors de la négociation de la déclaration politique de Johannesburg, les pays européens cherchent non à progresser, mais à sauvegarder ce qui a été élaboré depuis dix ans ! Le changement politique américain renforce cette tendance. Dès janvier 2001, l’ensemble des règles multilatérales voient leur validité et leur intérêt mis en cause ; le climat d’abord, mais aussi les mines anti-personnelles, la limitation de l’armement, etc.
A partir du blocage américain, la coalition qui s’était structurée autour d’objectifs positifs se fissure. Chaque texte est une bataille qui renforce les conflits Nord/Sud et questionne les responsabilités environnementales, sociales et économiques des Etats. Dans ce contexte, le consensus européen semble de plus en plus difficile à tenir. Les gouvernements semblent de moins en moins convaincus de l’urgence d’une régulation internationale ou du rôle de l’Europe dans la construction d’une démocratie mondiale.
Face à eux, l’administration américaine tire tout le monde vers le niveau minimum d’action. Elle prône une action internationale soumise aux intérêts de la sécurité nationale. La primauté donnée à l’enrayement de l’épidémie du Sida sur les profits des laboratoires pharmaceutiques est toute entière justifiée par la vision que l’épidémie menace la sécurité territoriale des Etats-Unis.
Ce choc de conjonctures et de visions amène à reconsidérer ce qui se négocie à Johannesburg. Ce qui se joue à moins à voir avec un retour en arrière par rapport à Rio qu’avec des jalons posés pour des agendas futurs. La question de la mise en œuvre des engagements de Rio s’inscrit obligatoirement dans un temps très long. Elle passe par la répartition des rôle entre les différents acteurs, en particulier les entreprises. Cette question a été préparée par l’appel fait aux acteurs du secteur privé dans le cadre de la réforme des Nations unies. Kofi Annan, considérant que la mondialisation leur donne un pouvoir sans précédent a appelés les acteurs privés à entrer dans un système de gouvernance. Cette émergence pèse sur Johannesburg. S’il semble trop tôt pour parler de règles, la proposition américaine, faisant du foisonnement d’initiatives privées et mixtes la clé des grands principes définis depuis 1992, apparaît comme la position de compromis possible. Elle répond à la fois à la modification de la vision de beaucoup d’Etats et à la dynamique d’insertion des entreprises. Cette orientation pose plusieurs questions : quelle est leur place, leur légitimité, à qui doivent-elles rendre des comptes, faut-il des règles multilatérales pour encadrer leurs activités ou, au contraire, rester dans le domaine des règles de conduite, de soft law et de volontariat des entreprises - la tendance actuelle de Johannesburg ? Les normes privées qui se mettent en place devront un jour être transformées en normes contraignantes, comme cela s’est fait pour beaucoup de normes industrielles.
Cdp : Quelles formes peut prendre cette gouvernance mondiale, alors qu’à Johannesburg il n’y aura pas de nouvelles institutions créées ou de règles définies ?
L. T. : Mon sentiment est que les compromis que l’on trouvera - soit en n’en parlant pas, soit en trouvant des formulations les plus consensuelles possible - vont dessiner en creux un agenda. La question de la place du secteur privé amènera celle de l’investissement et de ses effets systémiques. Ceci peut conduire à un nouvel accord multilatéral de l’investissement. Il s’agirait de prendre le problème différemment, en partant de la responsabilité collective des entreprises, notamment dans le domaine social et environnemental. Il s’agirait de trouver quelles règles doivent accompagner la libéralisation des marchés de capitaux, notamment dans les pays en développement. Sur ce sujet, deux options sont réalistes. On peut rester dans le cadre d’accords bilatéraux ou régionaux, qui se complètent mais génèrent d’importantes asymétries de pouvoirs. Les entreprises, qui savent utiliser la diversité de ces accords et la clause de la nation la plus favorisée disposent d’une importante marge de manœuvre et seule leur autodiscipline peut éliminer ces biais. L’autre option est la formalisation d’un accord qui homogénéise les règles au niveau international, moyennant un engagement des entreprises sur une série d’objectifs sociaux et environnementaux. Un des premiers résultats de Johannesburg pourrait être de poser cette alternative. Une deuxième question pourrait s’affirmer.
Quel que soit le niveau de libéralisation des capitaux et des services, certains services collectifs sont essentiels en terme de survie, de conditions de vie et de travail dans le monde. La question de l’eau déjà affirmée à Johannesburg préfigure pour moi un débat récurrent à venir. Les questions de la santé et de l’énergie vont suivre. Il s’agit d’établir une équité internationale, non plus en matière de revenu, mais d’accès à des services essentiels. En revisitant la notion de besoins essentiels, on cherche à offrir des conditions équivalentes d’accès à ce qui est considéré comme les infrastructures du développement. La conjoncture économique conduit à penser que le secteur privé va assurer ces services. Le rôle de l’Etat sera limité à la rédaction de cahier des charges et à l’encadrement. Une piste dans ce domaine est l’harmonisation internationale des contrats. Cette question pourrait aussi revisiter les accords commerciaux sur la libéralisation des services en s’appuyant notamment sur les incitations éthiques des fonds de pension. Le redémarrage de la coopération internationale passe clairement par la reformulation des questions posées. Si cette voie était suivie, Johannesburg pourrait provoquer une onde positive sur l’ensemble des dispositifs de coopération, qu’ils soient bilatéraux, multilatéraux ou régionaux.
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Dernière modification : 20 November 2008