 |
68 - Développement (II) durable Négociations sans lendemains ? |
Reconnaître ce qui marche
Konrad von Moltke, International Institute for Sustainable Development*
La gouvernance environnementale n’est pas aussi aboutie que beaucoup le souhaiteraient. Mais cette critique sonne souvent comme une condamnation alors que le système mondial de protection de l’environnement compte de nombreux succès. Des réussites qu’il convient de ne pas mépriser au moment de la réforme.
Sur de nombreux aspects, la gouvernance internationale de l’environnement est défaillante, notamment en raison d’un manque de cohésion, d’une trop lente adaptation aux nouvelles données et d’un manque de moyens juridiques et financiers. Il faut évidemment analyser ces défaillances, pour chercher à les corriger. Mais il n’est pas moins important d’analyser ce qui fonctionne, pour éviter d’y porter atteinte en cherchant à remédier aux problèmes les plus visibles.
Comprendre les points les plus efficaces de la gouvernance internationale de l’environnement suppose de prendre en compte plusieurs facteurs. En effet, les règles et les normes n’agissent pas directement sur l’environnement mais par une chaîne assez complexe de causalités. Tous les régimes environnementaux cherchent à protéger l’environnement des activités humaines. Mais peu y parviennent, tant l’objectif est difficile à atteindre, même au niveau national, car les liens entre règles, comportements humains et état de l’environnement restent incertains. Parmi les régimes internationaux, celui sur la protection de la couche d’ozone est le plus prometteur de ce point de vue. D’une manière générale, on peut considérer qu’un régime est efficace :
- 1. si certaines normes environnementales sont respectées - même si elles permettent encore une certaine dégradation par rapport à la condition naturelle. C’est le cas des régimes traitant de la pollution transfrontalière ;
- 2. s’il modifie le comportement des personnes - même si le résultat environnemental reste modeste. Certains systèmes de notification et d’emballage visent ce résultat ;
- 3.s’il amène la modification de règles, de lois nationales ou locales - même si cela ne modifie pas le comportement des personnes, ou ne produit qu’un résultat limité dans l’environnement. C’est plutôt la condition actuelle du régime sur l’effet de serre ;
- 4. par sa seule existence : il sensibilise ainsi à certains problèmes environnementaux et représente le premier pas d’une évolution institutionnelle plus importante. La convention sur les zones humides (convention Ramsar) et, dans une certaine mesure, la convention sur la biodiversité en sont des exemples.
Etablir un système efficace de gouvernance internationale de l’environnement est donc une tâche difficile, moins par la difficulté, assez commune, d’obtenir l’accord d’Etats souverains, qu’en raison de l’incertitude pesant sur notre connaissance des problèmes environnementaux et l’identification des mesures à prendre. Dans ces conditions, l’existence même d’accords internationaux sur l’environnement est surprenante. Dans une perspective traditionnelle des relations internationales, la gouvernance internationale de l’environnement ne devrait pas exister - et si elle existait, elle ne devrait pas être efficace. Or nous savons qu’elle existe et qu’elle est, au moins partiellement, efficace.
On doit bien reconnaître que la structure de la gouvernance internationale de l’environnement est assez transparente, surtout en comparaison avec d’autres régimes internationaux. La participation des acteurs non gouvernementaux y est plus importante que dans la plupart des autres régimes, et un nombre étonnant de scientifiques participent à l’élaboration de ces régimes.
Par ailleurs, la gouvernance internationale de l’environnement transcende les frontières de la souveraineté nationale. Dans de nombreux cas, certains gouvernements - tel celui des Etats-Unis - ne jouent qu’un rôle marginal ou d’opposition, tandis que les citoyens participent pleinement et d’une façon tout à fait constructive. Les régimes internationaux de l’environnement ont fait preuve d’un certain dynamisme. Plusieurs d’entre eux, lancés sans moyens d’action notables, les ont acquis au fil des ans. A ce titre, la gouvernance internationale de l’environnement a fait preuve d’une remarquable capacité d’innovation institutionnelle. On peut penser ce qu’on veut du protocole de Kyoto, toujours est-il que ses règles de flexibilité représentent une innovation institutionnelle exceptionnelle dans le cadre international. C’est une des raisons pour lesquelles sa mise en œuvre s’est avérée si difficile.
Enfin, la diversité des institutions des régimes internationaux de l’environnement répond aux caractéristiques spécifiques des problèmes environnementaux. Les moyens institutionnels nécessaires pour traiter de l’effet de serre sont différents des moyens requis pour le contrôle des déchets dangereux ou la protection de la biodiversité.
Pourtant, cette gouvernance internationale n’est pas suffisamment efficace et a besoin de réformes. Aboutir à une structure plus efficace demande de respecter les besoins spécifiques de l’environnement. De même que les institutions pour la protection des oiseaux migratoires ne sont pas aptes au contrôle des produits toxiques, les institutions qui servent d’autres régimes réputés "efficaces", comme l’Organisation mondiale du commerce, ne sont pas aptes pour la gouvernance internationale de l’environnement. La structure existante des régimes environnementaux, aussi insatisfaisante soit-elle, correspond à certaines caractéristiques de la problématique environnementale. En reconnaissant ces forces et ces faiblesses, on pourra procéder à une réforme qui rende la structure toute entière plus efficace et assurer des relations productives avec d’autres régimes internationaux, comme le commerce, les investissements ou le transport.
Konrad von Molkte était Senior fellow de l’IISD
www.iisd.org
et professeur au Dartmouth College, Etats-Unis
Il est décédé en mai 2005. Sa biographie est anglais est disponible, ici.
AIDA - Le Courrier de la planète -Domaine de Lavalette - 1037, rue Jean-François Breton - 34090 Montpellier - France cedex - cdp -at- courrierdelaplanete.org
Dernière modification : 19 November 2008