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Sécurité, géopolitique, expertise Un monde plus sûr |
Europe : Stratégie "fourre-tout"
Caroline Pailhe, Groupe de recherche et d'information sur la paix et la sécurité*
Désormais, l'Union européenne (UE) dispose officiellement d'un concept stratégique de sécurité. Le document, élaboré par Javier Solana, Haut représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune de l'UE, et intitulé "Une Europe plus sûre dans un monde meilleur"1, a été adopté par le Conseil européen des 12 et 13 décembre 2003. Sur la forme et le principe, ce document est, d'abord et avant tout, bienvenu car il vient combler une grave lacune. Depuis la fin des années 1990, la démarche européenne consiste à développer une capacité propre, tant civile que militaire, de gestion des crises, sans disposer d'une vision claire de ses objectifs stratégiques au service desquels pourraient, ensuite, être déployés des moyens spécifiques.
Dans le fond cependant, il reste à voir à quoi les Etats membres (actuels et adhérents) se sont engagés. L'analyse qui suit met en exergue les insuffisances du concept stratégique européen qui pourrait justifier des politiques contradictoires, voire dangereuses.
En mai 2003, une première ébauche du concept stratégique européen a été présentée lors du Conseil européen de Thessalonique. Entre cette première présentation publique et son adoption définitive en décembre 2003, le texte a été discuté dans les instances officielles de l'UE et lors de consultations avec la société civile et la communauté scientifique. Le document définitif a donc subi quelques modifications par rapport au premier projet, sans pour autant se démarquer radicalement des grandes lignes qui avaient été préalablement tracées2.
Les engagements européens
En résumé, les Etats membres de l'UE s'engagent à répondre aux défis mondiaux (entre autres, la mondialisation, les guerres, la pauvreté, les pandémies, la concurrence pour les ressources naturelles) et aux principales menaces (au nombre de cinq : le terrorisme, la prolifération des armes de destruction massive, les conflits régionaux, la déliquescence des Etats et la criminalité organisée) qui, selon eux, font partie de la sécurité de l'Europe. Dans ce contexte, les objectifs qu'ils s'assignent sontde faire face à ces menaces nouvelles et dynamiques là où elles se présentent (souvent à l'étranger), avec tous les outils dont l'UE dispose (y compris militaires), et de construire la sécurité dans le voisinage de l'UE. Sur ce dernier point, l'action de l'UE dans les Balkans est jugée cruciale car "c'est de la consolidation de nos réalisations dans cette région que dépend la crédibilité de notre politique étrangère. A cet égard, la perspective européenne est un objectif stratégique autant qu'une incitation aux réformes."
Il s'agit enfin de construire un ordre international fondé sur un multilatéralisme efficace en mettant en avant sa propre expérience, "qui montre que la sécurité peut être renforcée par des mesures de confiance et la mise en place de systèmes de contrôle des armements, instruments qui peuvent également contribuer à la sécurité et à la stabilité dans notre voisinage et au-delà."
Pour répondre à ces différents objectifs, les Etats membres souhaitent être plus actifs (notamment par un engagement préventif), développer leurs capacités militaires et civiles, être plus cohérents et coopérer avec leurs partenaires. Cette stratégie européenne devant contribuer, in fine, à un monde plus équitable, plus sûr et plus uni. Indéniablement, le texte définitif de la doctrine européenne de sécurité a gagné en consistance, tant dans la structure que sur le fond où certains points ont été clarifiés et/ou détaillés.
Au-delà des modifications cependant, les grandes lignes de la stratégie européenne restent identiques en essence et butent donc sur les mêmes pierres d'achoppement, qui sont les suivantes.
Un agenda américain trop influent
L'influence de l'agenda américain sur le cadre stratégique européen est trop perceptible: les préoccupations exposées dans les deux versions du concept stratégique s'approprient le débat américain depuis le 11 septembre 2001 et coïncident avec la National Security Strategy des Etats-Unis. Ainsi, Solana esquisse, entre autres, un "axe du bien" qui s'offre en miroir à l'"axe du mal" américain ("En agissant ensemble, l'Union européenne et les Etats-Unis peuvent constituer une formidable force au service du bien dans le monde.")
Ensuite, la motivation qui a présidé à la rédaction de la doctrine européenne s'inscrit dans un moment particulier des relations transatlantiques où, à la suite de l'intervention anglo-américaine en Irak, il s'agissait principalement de se réconcilier avec les Etats-Unis et de réaffirmer la primauté du partenariat stratégique euro-américain. Et quoi de plus rassembleur, dans ce contexte, qu'une vision partagée des menaces internationales et qu'un agenda sécuritaire commun ?
Depuis la fin officielle des hostilités en Irak, les Européens n'ont manqué aucune occasion d'insister sur la convergence de leurs intérêts sécuritaires avec ceux de leur partenaire atlantique. Ainsi, au Conseil européen de Thessalonique du 20 juin 2003, le projet de concept stratégique européen a coïncidé avec la présentation d'un autre document stratégique européen important, une Déclaration européenne sur les armes de destruction massive3 (ADM). Ces deux documents, qui font principalement écho aux préoccupations sécuritaires américaines, ont largement ouvert la voie au sommet bilatéral euro-américain du 25 juin 2003 à Washington, à l'issue duquel fut adoptée la déclaration commune des Etats-Unis et de l'UE sur la prolifération des armes de destruction massive, par laquelle les signataires s'engagent "à utiliser tous les moyens dont [ils] disposent pour éviter la prolifération des ADM et les conséquences désastreuses qu'elle entraînerait."
Une vision européanocentrée
Les menaces et les risques tels que les entrevoit l'Union européenne se focalisent essentiellement sur l'Europe et sur la garantie de ses intérêts. Les menaces sont donc perçues de manière restreinte et fort peu systémique.
D'abord, les conflits, les armes de destruction massive, le terrorisme, les Etats en déliquescence ne sont pas des phénomènes en soi, qu'il s'agirait d'éradiquer. Ce sont les symptômes de causes plus profondes, néfastes, non seulement pour l'Europe et ses partenaires mais aussi pour le reste du monde. La définition des menaces et des risques doit donc être considérée de manière plus large afin d'englober les facteurs inducteurs objectifs qui favorisent leur apparition.
Ensuite, il est indispensable d'évaluer ces causes profondes en tant qu'éléments structurels du système international dans tous ses aspects (économiques, politiques, culturels, environnementaux, etc.), où interagissent des acteurs divers, dont fait partie l'Europe. Pour être efficace, cette évaluation doit pouvoir déboucher sur une remise en cause, même partielle, de ce système international et du propre fonctionnement de l'UE.
Si l'Europe entend contribuer à "un monde plus équitable, plus sûr et plus uni", elle ne devrait pas perdre vue qu'une stratégie internationale et durable ne se bâtit pas contre le reste du monde. Pour être efficace, un document stratégique suggère immanquablement une vision du monde par la description de risques et de menaces et des outils pour y remédier. Elle doit pouvoir satisfaire l'ensemble - par nature diversifié - des acteurs qui interagit sur la scène internationale et non quelques Etats nantis et privilégiés.
Actions militaires préventives
L'outil militaire n'est pas clairement identifié comme un ultime recours à écarter autant que possible. Il est donc considéré comme un instrument ordinaire de politique étrangère, pas suffisant en soi mais néanmoins envisagé au même titre que les autres. Par ailleurs, la possibilité de recourir à des actions militaires préventives n'est pas non plus explicitement bannie du concept stratégique européen. Toutes les interprétations, et donc toutes les équivoques, sont permises.
Sur ce point, c'est donc un sentiment d'ambiguïté qui domine. Certes le multilatéralisme est mis en avant, parallèlement au droit international et à la charte des Nations unies mais, contrairement à la "Stratégie de l'UE contre la prolifération des armes de destruction massive", adoptée elle aussi par le Conseil européen des 12 et 13 décembre 2003, aucune disposition du concept stratégique ne stipule que, s'il est envisagé, le recours à la force doit se faire dans le strict cadre du droit international et de la charte des Nations unies.
Qui plus est, dans la partie qui recommande à l'UE d'être "plus active", la doctrine Solana prévoit "des interventions en amont rapides et, si nécessaires, musclées", l'UE devant être capable "d'agir avant que la situation dans les pays (autour de l'UE) ne se détériore et lorsque des signes de prolifération sont détectés." Et la doctrine d'affirmer dans la foulée "qu'un engagement préventif peut permettre d'éviter des problèmes plus graves dans le futur."
Or, quelques lignes plus haut, il est entendu que "cela vaut pour l'ensemble des instruments en matière de gestion des crises et de prévention des conflits dont [l'UE] dispose, y compris les actions au plan politique, diplomatique, militaire et civil, commercial et dans le domaine du développement." On peut donc raisonnablement conclure que l'action militaire préventive chère à l'actuelle administration américaine n'est pas du tout inconcevable dans le cadre de l'UE et que, de facto, celle-ci fait officiellement partie des scénarios stratégiques européens.
La version anglaise originale du document a modifié l'adjectif "pre-emptive" en "preventive", ce qui a fait dire à certains commentateurs que la doctrine Solana s'était adoucie4 L'évocation directe de la doctrine américaine a certes été atténuée dans la version anglaise, mais elle s'impose néanmoins et de manière assez insidieuse.
Un " fourre-tout stratégique "
Telle qu'elle se dessine, la stratégie officielle de l'Union se résume à un vaste répertoire d'intentions. Son concept apparaît avant tout comme un texte consensuel, somme toute assez mou. En effet, aucune ligne claire et univoque ne se dégage de la panoplie d'objectifs et d'outils mentionnés. De prime abord, vu la multitude des outils dont dispose l'UE dans ces matières, cela n'a rien de surprenant. Qu'il s'agisse des instruments militaires, civils, diplomatiques, juridiques, commerciaux, humanitaires et d'aide au développement, tous peuvent être mis au service d'une "mission" unique qui serait la "sécurité de l'Europe dans un monde meilleur".
Cependant, le risque principal est que le concept stratégique désormais en vigueur en Europe ne permette, au cas par cas et au gré des circonstances, tout et son contraire5. D'une part, l'Union européenne réaffirme, et de manière déterminée, la nécessité et l'efficacité du multilatéralisme, le cadre fondamental qu'est la charte des Nations unies et la primauté du Conseil de sécurité dans le maintien de la paix et de la sécurité à l'échelle internationale.
L'UE reconnaît également le caractère multiple et complexe des menaces et leurs causes, ce qui nécessite des outils eux aussi multiples et complexes. Mais, de l'autre, rien ne précise dans quel cadre l'outil militaire doit être utilisé et/ou décidé. Et, sans autre preuve du contraire, le cadre stratégique de l'UE laisse entendre qu'un engagement militaire préventif est concevable pour "faire face aux menaces."
Pourtant, face au cuisant échec de la politique de l'actuelle administration américaine tant dans la lutte contre le terrorisme que dans son intervention en Irak (politique qui vise elle aussi à "rendre le monde plus sûr"), la communauté internationale avait besoin d'une approche alternative forte. Mais l'Union européenne semble avoir voulu privilégier un certain réalisme politique, sans diviser ses Etats membres ni fâcher son partenaire atlantique.
Le résultat est que, même munie d'une doctrine stratégique censée encadrer sa politique étrangère et de défense, il reste difficile de définir clairement le modèle de sécurité que l'UE veut privilégier. Tel qu'il a été adopté, le concept stratégique pourrait en effet avaliser aussi bien l'adoption d'un modèle sécuritaire alternatif, qui privilégierait les instruments "doux" de politique étrangère dans le but de construire une "puissance tranquille", que l'adoption d'un modèle de sécurité coercitif, intégré dans un " nouvel ordre européen et mondial " dont la pierre angulaire serait le partenariat Europe/ Etats-Unis et UE/Otan6.
Ce manque flagrant de détermination et d'engagement clairs sur la scène internationale signifie que l'influence des Etats-Unis reste prépondérante dans la construction de l'Union européenne tant en matière de politique étrangère que de défense. Certes, les Etats-Unis sont des acteurs - et des partenaires - incontournables, mais si l'UE n'arrive pas à s'en différencier, cela signifie aussi et avant tout que la volonté, voire l'audace, politique fait toujours cruellement défaut.
1)
Une Europe plus sûre dans un monde meilleur présenté par Javier
Solana, Conseil européen de Bruxelles, 8 décembre 2003, disponible
sur www.grip.org.
2)
Pour un premier commentaire sur le projet de concept stratégique,
voir Le concept stratégique de l'Union européenne doit privilégier
le multilatéralisme et la coopération internationale, B. Adam
et C. Pailhe, GRIP, 2003, disponible sur www.grip.org.
3) Déclaration du Conseil européen sur la non-prolifération des armes
de destruction massive, Conclusions de la Présidence, Thessalonique,
19 et 20 juin 2003, annexe II, qui a donné lieu à une Stratégie
de l'UE contre la prolifération des armes de destruction massive,
adoptée au Conseil européen des 12 et 13 décembre 2003.
4)"Solana defence paper watered down", EUobserver, 24 novembre
2003 ; "Javier Solana adoucit son "axe du bien", Le Soir,
11 décembre 2003.
De manière générale, cette possibilité de recourir à des actions
militaires préventives a été peu commentée dans les médias lors
de l'adoption du concept stratégique, en décembre 2003, alors
que les mêmes termes avaient été abondamment critiqués lors du
dépôt du projet, en juin. Voir notamment " Une doctrine de sécurité
commune justifie l'"action préventive" ", Le Monde, 21
juin 2003.
5)
Selon un porte-parole de Solana, le concept stratégique " sera
révisé en fonction des événements ", " EU adopts first security
doctrine ", EUobserver, 12 décembre 2003.
6)
E. Remacle, La guerre comme instrument de l'imperium démocratique,
Les Etats-Unis s'en vont-ils en guerre ?, Les Livres du GRIP
n° 249-250 et F. Nukundabagenzi, C. Pailhe et V. Peclow, L'Union
européenne et la prévention des conflits. Concepts et instruments
d'un nouvel acteur, GRIP, 2002.
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Dernière modification : 21 November 2008