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Le pouvoir et la vérité

Peter Haas, University of Massachussets*

Le développement durable est une des questions globales qui demande de mettre en relation l'expertise scientifique, la réflexion et la boîte à outils politiques. Mais la connaissance scientifique n'est pas d'un accès facile pour le politique et les besoins des décideurs ne sont pas toujours pris en compte par les chercheurs. La connexion de ces deux pôles demande la production d'une connaissance scientifique " utilisable " par le politique et un apprentissage des contraintes et des priotités des différents acteurs de l'expertise et de la décision.

Le développement durable implique du lutter simultanément contre la pollution, la distribution inégale des ressources économiques, la pauvreté et de mobiliser des moyens en faveur du développement économique. On ne peut donc pas répondre à la plupart des maux sociaux et à la dégradation de l'environnement sans agir sur l'activité humaine qui la cause. En demandant que ces questions soient traitées simultanément et que les politiques prennent en compte leurs interactions, le développement durable élargit considérablement les priorités internationales.

Cette nouvelle doctrine politique - ou sagesse consensuelle -, partagée au sein de la communauté internationale des analystes (et parfois des avocats) de la politique environnementale, repose sur deux fondements. D'une part, les procédures politiques doivent être participatives et transparentes : en partie pour renouveler les connaissances de base qui permettent de comprendre un problème particulier, en partie pour soutenir le renouvellement et l'inclusion des parties prenantes dans la mise en œuvre de ces politiques. Le second fondement est de nature substantielle. Il implique des approches plus larges et plus systématiques de la planification et de la formulation des politiques, l'analyse des impacts en termes de durabilité, par exemple.

Le politique et le scientifique

Le développement durable s'est diffusé dans les différents laboratoires d'analyse environnementale au cours des vingt dernières années. Pourtant, on observe peu de transfert de technologies, voire aucun, des laboratoires vers les agences gouvernementales ou vers les régimes internationaux. Même lorsque les scientifiques pensent avoir développé des vérités utiles pour le pouvoir, celui-ci semble au mieux s'en désintéresser, ou même n'y accorder aucun intérêt. De fait, la science est peu directement convertible en politique. Le chemin de la vérité vers le pouvoir est au mieux une route circulaire, pour au moins trois raisons distinctes.

1. la science n'est pas la sagesse (ou la vérité). Les universitaires et les études scientifiques récusent la possibilité d'une connaissance objective du monde et soulignent, au contraire, les dimensions politiques de toute science et de toute politique scientifique.

2. La science est suspecte car politiquement marquée. Dans son organisation moderne, elle personnifie la valeur du contrôle. Les décisions prises en fonction de garanties scientifiques peuvent inconsciemment refléter cette norme tacite. De surcroît, les conséquences distributives d'avis basés sur la science sont elles-mêmes politiques.

3. Le pouvoir n'est en rien intéressé par la science. Les politiques ne veulent pas de science. Ils cherchent une justification pour des programmes politiques qui préexistent et qui sont principalement construits autour d'anticipations politiques de gains.

Selon les rationalistes, les grands problèmes suscitent par eux-mêmes les incitations à les résoudre. Les bureaucraties modernes développent donc presque automatiquement des réponses efficaces à ces problèmes. Cette proposition doit être rejetée pour deux raisons : d'une part, et en particulier pour le développement durable, les incitations matérielles et la nature des informations présumées utiles ne sont pas synchronisées. Peu d'organisations, voire aucune, ont la mission et les ressources disponibles pour être capables de traiter l'ensemble des questions du champ du développement durable. D'autre part, nul ne peut affirmer que toutes les organisations sont rationnelles et vont automatiquement reconnaître et adopter des réponses politiques qui se révèleront, par la suite, les mieux appropriées.

On peut expliciter cette affirmation par une analogie historique. Aux XVe et XVIe siècles, le scorbut a été le principal facteur limitant l'expansion du commerce et de l'influence géopolitique. Le commerce et l'exploration ont été singulièrement ralentis par le taux de mortalité des marins, excédant souvent 90 % lors des expéditions au long cours. Au début du XVIIe, le problème du scorbut semble résolu par le capitaine James Lancaster qui transporte des citronniers sur les bateaux. Cette solution va être oubliée pendant près de cent cinquante ans, jusqu'à ce que le capitaine Cook la redécouvre vers 1760. Voilà comment les sociétés rationnelles répondent aux problèmes importants ! On ne devrait donc pas s'attendre à ce qu'une science complète du développement durable soit développée et appliquée en une seule réponse au besoin présumé d'une telle vision !

Le consensus scientifique est souvent suspect parce que les scientifiques eux-mêmes appartiennent à un contexte culturel plus large, et donc manquent d'autonomie ou d'indépendance. D'une part, les résultats scientifiques peuvent refléter les intérêts des sponsors. D'autre part, et plus profondément, ils peuvent retranscrire une culture sociétale plus large, souvent à l'insu des scientifiques eux-mêmes. Ceci est de plus en plus présent dans les discussions publiques sur l'usage de la science aux Etats-Unis et en Europe. Par conséquent, un nombre croissant d'acteurs publics perd ses illusions quant à l'utilité technique et politique de s'appuyer sur la science.

La science peut apporter des conseils difficilement conciliables avec les projets politiques (décideurs publics et parlements) et être alors refusée. Les parlementaires cherchent en principe à réaliser des objectifs qu'ils pensent être partagés par leurs électeurs. Ils prennent dans le discours scientifique les éléments qui les aident à identifier ces objectifs ou la manière de les atteindre pour satisfaire leur électorat. L'exécutif demande lui aussi des connaissances. Mais sa quête d'informations est guidée par la poursuite d'objectifs traditionnels de politique étrangère, la volonté d'augmenter la richesse matérielle et le pouvoir de satisfaire les commissions parlementaires de surveillance. Dans tous les cas, l'information retenue par le pouvoir ne correspond pas aux vérités que les scientifiques pensent apporter.

Connaissance utilisable

Les recherches actuelles en politique comparée, en relations internationales, en études politiques et en théorie démocratique suggèrent que la science reste influente si son expertise et ses revendications se développent à l'abri des influences politiques. Docteurs, scientifiques et ingénieurs demeurent les professions les mieux considérées en Europe et bénéficient de la plus grande légitimité sociale pour apporter des conseils aux politiques.

Le terme de "connaissance utilisable" désigne alors toute information précise utilisée par les politiques et les décideurs. Cette information doit être précise et politiquement docile pour ses utilisateurs. Elle dépasse fréquemment la maîtrise de toute approche disciplinaire individuelle.

Un nouveau consensus émerge aujourd'hui parmi les chercheurs en sciences sociales qui étudient l'utilisation de la science dans les régimes internationaux. La science doit être développée de manière autoritaire, puis transmise aux politiciens par des commissionnaires responsables. Cette courroie de transmission, qui regroupe des scientifiques de même opinion, constitue ce qu'on appelle une "communauté épistémique". Plus la science est autonome et indépendante du politique, plus son poids est grand. La légitimité politique demeure un processus de développement et de diffusion des connaissances en dehors de toute interférence politique. Les institutions internationales peuvent aider à produire et diffuser des informations en les "nettoyant", afin qu'elles ne paraissent plus douteuses aux utilisateurs potentiels, qui souvent craignent que les informations soient contrôlées par un pays.

Action collective

Lorsque la négociation des régimes implique des communautés épistémiques et de fortes institutions internationales, se développe en parallèle un processus d'apprentissage social (social learning). Chaque négociation s'accompagne d'un discours scientifique. Le débat et le compromis politique traduisent le consensus d'experts sur le comportement des écosystèmes et leur capacité à supporter le stress. L'apprentissage social génère des traités qui différencient les obligations nationales et la nature des engagements sur la base d'un consensus sur les relations de causes à effets dans le domaine environnemental. Par exemple, le protocole sur les sources terrestres en Méditerranée de 1980 exige un contrôle bien plus sévère des émissions dans les pays industrialisés que dans les pays en développement. Cette distinction reconnaît que la magnitude de la dégradation de la côte est plus sévère au Nord qu'au Sud de la Méditerranée.

Mais l'apprentissage social demande du temps. Les traités les plus généraux sont les plus longs à négocier parce qu'ils demandent davantage de persuasion et de consensus que de compromis. D'un point de vue politique, ces régimes généraux semblent pourtant plus à même de protéger l'environnement de manière efficace - en termes de coût comme de légitimité politique. De surcroît, les traités développés avec l'aide de la communauté scientifique sont généralement plus rapidement mis en œuvre que les autres. La participation des scientifiques semble donc peser positivement sur la ratification. Les régimes conçus à partir des connaissances utilisables paraissent plus capables d'amener les Etats à atteindre les buts fixés et à améliorer la qualité de l'environnement. L'ozone stratosphérique et les pluies acides en Europe sont ainsi généralement considérés comme les problèmes traités avec le plus de succès et d'efficacité par les acteurs de la gouvernance environnementale internationale contemporaine.

Trente années de vérités dites au pouvoir ont engendré quelques résultats positifs. Parfois, le pouvoir écoute. D'importantes transformations ont marqué la compréhension du comportement des écosystèmes naturels et de leur impact sur la vie humaine. La valeur d'écosystèmes sains pour la vie humaine est devenue de notoriété publique. L'engagement légal pour la protection de l'environnement dépasse de loin tout ce qui a pu exister auparavant. La plupart des activités humaines le monde, sont aujourd'hui régulées, malgré les récents efforts américains pour échapper à cette régulation. Des marchés sans précédent existent pour les technologies vertes. La demande à laquelle ils répondent a été créée par la volonté politique, au nom du développement durable. Cela ne se serait jamais produit sans la compréhension scientifique et les efforts concertés pour l'appliquer à la création d'un régime international par les membres de la communauté épistémique et des institutions internationales sympathisantes. Dans ces réseaux, le savoir utile conduit à ce que les décideurs reconnaissent les limites de leur capacité à maîtriser de nouvelles questions. Ils doivent alors s'en remettre à des acteurs dont la réputation d'expertise est reconnue par tous. L'apprentissage social et l'amélioration de la vie humaine se produisent lorsque les experts sont capables de développer un savoir utilisable et que les décideurs sentent qu'ils doivent l'appliquer.

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Dernière modification : 31 July 2010