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77- Eau, énergie, transports, déchets Des services universels ? |
Préférences bilatérales
entretien avec Pierre Sauvé, The London School of Economics and Political Science.
Les négociations menées à l’Organisation mondiale du commerce (OMC) dans le domaine des services sont l’arbre qui cache la forêt des accords d’investissement bilatéraux conclus entre Etats et firmes multinationales. Fortement asymétriques, ces accords forment le tissu invisible d’une réalité économique dans laquelle les services constituent un secteur bien plus internationalisé et libéralisé qu’il n’y paraît dans l’enceinte multilatérale de l’OMC.
Courrier de la planète : Comment, au sein de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), est née l’idée de négocier un accord spécifique sur le commerce des services, différent de celui sur le commerce des marchandises ?
Pierre Sauvé : Le projet a pris corps au début des années 1980, lors des travaux préparatoires au cycle d’Uruguay où, essentiellement sous l’impulsion américaine, est apparue l’idée de développer un accord cadre sur les services dans la sphère de l’accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT). Ce sont surtout des multinationales de services financiers, comme American Express et City Group, qui ont fait pression sur les autorités américaines pour mettre le secteur des services sur la table des négociations.
ais
il y a eu rapidement une forte résistance d’un certain nombre
de pays en développement (PED), au premier rang desquels se trouvaient
alors le Brésil, l’Egypte, la Yougoslavie ou encore l’Inde.
A l’époque, la ligne de fracture entre les pays industrialisés et les PED, qui n’estimaient pas disposer d’un avantage comparatif dans le commerce des services, a conduit à une série d’arbitrages qui ont permis le lancement du cycle d’Uruguay : les pays industrialisés ont accepté de négocier sur l’agriculture et sur le démantèlement de l’accord multifibre (textiles), en échange de quoi les PED ont accepté de négocier sur la propriété intellectuelle et sur les services, dans un cadre séparé. Ainsi, les négociations sur les services et celles sur les marchandises ont évolué en parallèle, essentiellement pour des raisons politiques car il n’y avait pas de logique interne à opérer une telle séparation.
Cdp : Jusqu’à quel point l’accord sur le commerce des services est-il différent de celui sur le commerce des marchandises ?
P.S. : Le secteur des services présente un certain nombre de caractéristiques qui le distingue de celui des marchandises. Dans le secteur des services, ce sont les réglementations intérieures qui font obstacle au commerce et non pas les droits de douane comme dans le commerce des marchandises. Cela nécessite donc la négociation d’instruments de libéralisation différents et exige des disciplines accrues en matière de transparence des réglementations nationales.
Par ailleurs, l’absence de mesures tarifaires dans le commerce des services fait que le traitement national, qui est une obligation générale de non discrimination pour les marchandises, est un engagement spécifique dans le cadre de l’accord général sur le commerce des services (AGCS) adopté en 1994. Autrement dit, c’est une décision souveraine des Etats d’appliquer ou non le traitement national, c’est-à-dire de traiter ou non de manière équivalente les services étrangers et les services nationaux.
L’AGCS est un accord très flexible dans ses modalités d’application : les pays, quel que soit leur niveau de développement, maintiennent une totale souveraineté à l’égard non seulement du choix des secteurs à libéraliser, mais également sur l’opportunité même de souscrire ou de ne pas souscrire un engagement. De surcroît, ils maintiennent la flexibilité additionnelle de souscrire des engagements qui ne sont pas le reflet de la réalité réglementaire du pays. L’accord prend en compte des préférences collectives très contrastées selon les différents pays.
Cdp : Quels sont les engagements de libéralisation qui ont été pris jusqu’ici dans le cadre de cet accord sur le commerce des services ?
P. S. : Sachez que cette négociation est partie d’une page blanche dans le cycle d’Uruguay et a avancé avec énormément de précautions. Au final, les PED ont souscrit des engagements pour à peu près 10 % du potentiel total de libéralisation des services et les pays développés pour à peu près 25 %. C’est dire la tiédeur des Etats membres de l’OMC à l’idée d’engager de façon significative un processus de libéralisation multilatéral. Et encore, les 10 % d’engagements des PED cachent de fortes disparités entre des pays africains qui n’ont souscrit qu’un seul engagement, quand d’autres, notamment les membres de l’OMC les plus récents, en ont souscrit plus d’une centaine. Cela étant, le plus faible niveau d’engagement de la part des PED est cohérent avec leurs réticences de départ dans la conduite de cette négociation, de même qu’avec leur plus faible capacité de mise en œuvre découlant de cadres réglementaires faiblement développés.
Ces faibles niveaux d’engagement, y compris dans les pays industrialisés, traduisent aussi le fait que, justement, comme on est parti d’une page blanche, l’essentiel de la négociation du cycle d’Uruguay a été consacré à l’élaboration de l’accord cadre lui-même et non pas au processus de libéralisation. Sur les sept années qu’ont duré le cycle d’Uruguay, les discussions sur la libéralisation n’ont occupé que les dix-huit derniers mois.
Cdp : Les négociations sont menées selon un processus relativement singulier de demandes et d’offres de libéralisation…
P. S. : L’idée de négocier selon une procédure de demandes et d’offres était la meilleure idée qu’aient eu les négociateurs à l’époque. Mais c’est un processus très intensif en labeur et en temps, qui opère sur des bases totalement inopérantes et asymétriques : les pays industrialisés disposent d’informations très précises sur les obstacles au commerce maintenus par les PED. De la sorte, dans leurs requêtes, ils citent de manière encyclopédique tous ces obstacles en demandant leur démantèlement.
En effet, les pays développés disposent d’un tissu d’entreprises multinationales dans les services qui sont présentes dans la plupart des marchés mondiaux. Ils disposent également d’ambassades, de chambres de commerce et d’associations d’industries qui sont très au fait de ce qui se pratique à l’étranger et fournissent ainsi des informations touffues à leur gouvernement, ce qui lui permet de formuler des requêtes extrêmement précises.
Les PED vivent mal cette demande de « nudité réglementaire » qui incombe à ce processus de demandes/offres, sachant qu’ils ne disposent pas d’éléments d’information aussi précis pour formuler des demandes de libéralisation ciblées aux pays de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). Les PED sont donc contraints d’adopter une position très défensive qui les incite à ne pas répondre aux demandes. Et, de fait, on constate que ce processus de demandes/offres génère très peu d’avancées en matière de libéralisation.
Cdp : Le cadre même des négociations ne serait donc pas efficace…
P. S. : Certes, mais il existe un autre élément qu’on oublie souvent : il est très rare qu’un processus de libéralisation puisse être négocié de manière multilatérale. L’ouverture des marchés nationaux répond avant tout à une logique interne. Elle fait suite à un consensus politique national. Une fois ce consensus admis, le pays dispose d’une marge de manœuvre pour consolider, totalement ou partiellement, cet acquis sur le plan multilatéral.
La principale difficulté dans le secteur des services tient au fait que la démarche nécessaire pour l’ouverture des marchés repose sur un processus complexe de réforme des réglementations nationales. Ces réformes exigent une longue maturation sur le plan politique et demandent donc beaucoup de temps pour être mises en œuvre. Elles s’incarnent également dans des efforts majeurs de renforcement des capacités de régulation institutionnelles. Pareil processus met du temps a se mettre en place de manière crédible…
Songez par exemple aux difficultés européennes pour mettre en place un cadre de libéralisation du marché de l’énergie. En théorie, le marché unique des services existe depuis 1992, mais en 2005, on n’a pas encore réussi l’ouverture des marchés énergétiques pour les particuliers. On a juste commencé, et timidement, l’ouverture du marché pour les clients industriels.
Ainsi, de mon point de vue, l’AGCS ne peut que récolter périodiquement les avancées en termes de libéralisation interne qui sont enregistrées entre les cycles de négociation. Il est extrêmement rare que des pays accèdent à des demandes de libéralisation faites par leurs partenaires commerciaux.
Cdp : Dans le cadre de cet accord, quel est le traitement particulier réservé aux grands services d’infrastructures du type eau et assainissement, énergie, transports ?
P. S. : Il existe une très grande variabilité dans les niveaux de libéralisation qui ont été engagés jusqu’ici dans ces différents secteurs.
L’énergie est un secteur à peu près absent des discussions de libéralisation à l’OMC. Au moment du cycle d’Uruguay, c’était un secteur encore très fortement monopolistique et il l’est toujours aujourd’hui, bien que la vague de privatisation constatée au cours de la dernière décennie ait vu la constitution de monopoles ou d’oligopoles privés. Ceci s’explique en partie par le fait que la distribution d’électricité, les pipelines et le gaz sont des secteurs extrêmement complexes sur le plan de la réglementation, en proie à des monopoles naturels. Il existe un processus d’apprentissage réglementaire qui est toujours en cours, y compris dans les pays développés, ce qui nourrit une très grande précaution à l’égard d’engagements consolidés à l’OMC. Du coup, très peu de pays ont avancé l’idée de lancer des négociations poussées dans ce domaine. Seuls les Etats-Unis, il y a trois ou quatre ans, avaient fait preuve de volontarisme sur ce sujet sous l’impulsion de la firme Enron. L’implosion de cette multinationale des services énergétiques a très largement contribué à minorer l’importance de ce dossier dans l’approche américaine.
Cdp : La situation est-elle identique dans les secteurs de l’eau et de l’assainissement ?
P. S. : On est là en plein paradoxe car c’est un domaine qui, au même titre d’ailleurs que le secteur de l’électricité ou du transport du gaz, est en proie à une internationalisation très importante. Mais l’idée d’aborder et de refléter cette internationalisation à l’OMC pose des difficultés politiques. C’est particulièrement le cas de l’eau, où une très forte mobilisation des ONG a refroidi les ardeurs de bon nombre de gouvernements. Ces derniers préfèrent donc ne pas souscrire d’engagements de libéralisation, tout comme ils refusent de le faire dans les secteurs de l’audiovisuel, de la santé et de l’éducation.
L’eau fait partie de ces secteurs très sensibles où la pression des ONG est telle qu’il existe une réticence à souscrire des engagements alors que la réalité commerciale est toute autre, avec la présence de grandes multinationales un peu partout dans le monde, au premier rang desquelles des entreprises françaises.
En fait, pour ces entreprises, ce qui compte le plus, ce n’est peut-être pas tant l’OMC que la conclusion d’accords bilatéraux de protection des investissements. On l’a vu par exemple en Argentine ces dernières années > lire p. 30. Dès lors que le pays a modifié de façon unilatérale les termes de contrats de privatisation, il y a eu une explosion de procès au titre du non-respect des accords bilatéraux. Sans qu’on y prête beaucoup d’attention, ces accords bilatéraux se sont multipliés. Ils vont très loin dans la protection des intérêts des investisseurs étrangers et permettent à ces investisseurs de traîner les Etats souverains devant des tribunaux d’arbitrage internationaux. Autrement dit, Suez par exemple, peut lui-même intenter directement un procès au gouvernement argentin, ce qui est évidemment impossible à l’OMC.
D’une certaine manière, dans ces secteurs de l’eau, des transports et de l’énergie, ce n’est pas parce qu’il y a absence de progrès à l’OMC qu’il n’y a pas pour autant l’établissement d’un cadre juridique qui pérennise les conditions de présence des entreprises étrangères. On a souvent tendance à oublier l’importance de ce tissu invisible d’accords bilatéraux de protection des investissements. Il faut bien rappeler la différence entre le monde de la négociation, ses contraintes, sa logique, ses incohérences mercantilistes et la réalité du monde économique où les activités de services sont considérablement plus ouvertes et libéralisées qu’il n’y paraît à l’OMC.
Les PED sont tentés de signer ces accords bilatéraux pour attirer les investissements, pérenniser les conditions d’accueil ou encore envoyer un signal clair au marché sur la prévisibilité des régimes réglementaires. Des accords qui, encore une fois, sont fortement asymétriques dans leur mode opératoire. En fait, les ONG se sont beaucoup focalisées sur l’OMC mais pas autant sur les traités bilatéraux. Ce sont des négociations très techniques qui ne s’incarnent pas dans des grandes réunions internationales très visibles comme à l’OMC.
Cdp : Les multinationales elles-mêmes ont-elles intérêt à voir des avancées s’opérer à l’OMC dans ces secteurs ?
P. S. : Il n’est même pas sûr que les entreprises le souhaitent. Certaines d’entre elles, qui ont des positions dominantes, seraient plutôt réticentes à voir des conditions concurrentielles être modifiées par une ouverture de leur secteur. Ainsi, le plus souvent, ces entreprises s’accommodent très bien de leur position monopolistique. Car dans les faits, si beaucoup de pays du Sud ont privatisé ces secteurs, on est souvent passé d’un monopole public à un monopole privé, sans d’ailleurs forcément générer plus de bien-être pour les consommateurs.
Il existe donc une certaine forme de paradoxe : bien sûr les entreprises multinationales souhaitent généralement voir l’espace réglementaire dans lequel elles évoluent être pérennisé par des engagements à l’OMC, mais d’une certaine manière, cet espace l’est déjà par le biais des accords bilatéraux sur l’investissement.
Cdp : Comme vous l’avez indiqué, les ONG sont très mobilisées autour de l’AGCS…
P. S. : La situation dans le secteur des services est en effet très paradoxale : il existe un décalage complet entre des négociations qui, sur le plan technique, en interne, génèrent assez peu de controverses et, en parallèle, à l’extérieur, et surtout dans les pays développés, une appropriation musclée de la négociation par des ONG. Entre gouvernements, à l’OMC, même si les négociations montrent peu de progrès en termes d’ouverture de marché ou d’élaboration de nouvelles disciplines réglementaires, c’est un sujet plutôt lisse. Par exemple, le secteur des services n’a jamais été en cause lors des échecs des réunions ministérielles de Seattle ou de Cancun.
Pourtant, dans le même temps, certains paramètres de la négociation inquiètent la société civile. Et ces inquiétudes ont fini par être internalisées par les gouvernements, surtout dans les pays de la zone OCDE. D’une certaine manière, l’effet des ONG sur l’action des gouvernements a été plus forte qu’il n’y paraît. Les ONG ont pu exercer une influence déterminante sur les choix de libéralisation, les priorités de négociation et les secteurs qui restent à l’écart, comme l’eau, l’éducation, la santé ou l’audiovisuel.
Spécialiste des négociations commerciales et de la régulation de l'industrie, Pierre Sauvé est actuellement chercheur invité à la London School of Economics. http://www.lse.ac.uk/collections/internationalTradePolicyUnit/
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Dernière modification : 20 November 2008