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77- Eau, énergie, transports, déchets Des services universels ? |
Reflux des investissements
Alain Henry, Agence française de développementCes dernières années, le secteur privé a nettement réduit ses projets d’investissement dans les grands projets d’infrastructures de services. Pourtant, dans le même temps, les bailleurs publics ont développé toute une palette de nouveaux outils financiers pour couvrir les risques inhérents à ce type d’investissements. Tout se joue en fait sur le manque de confiance entre autorités publiques, clients et opérateurs privés.
Courrier de la planète : Dans la deuxième moitié des années 1990, les partenariats entre opérateurs privés et autorités publiques locales ont eu le vent en poupe dans les modèles de gestion des services de réseaux. Quelle a été la genèse de ce mouvement ?
Alain Henry : Au moment des indépendances, la plupart des pays en développement ont mis en place des entreprises publiques pour la fourniture des services de base au motif que ces secteurs avaient valeur de stratégie nationale. Pendant vingt ans, durant les décennies 1970 et 1980, ces entreprises de service public ont été soutenues à bout de bras par les bailleurs internationaux, avant d’être largement privatisées à partir du début des années 1990.
Cela pour trois raisons. Premièrement, les opérations de réhabilitation ne donnaient pas les résultats escomptés : il fallait donc une solution plus radicale pour parvenir à une meilleure gestion de ces entreprises.
Deuxièmement, l’objectif était de trouver des financements supplémentaires pour investir dans les infrastructures sachant que les fonds publics étaient largement insuffisants : bien avant de faire les décomptes des objectifs du Millénaire pour le développement, on avait bien pris conscience du fait que les besoins en investissements étaient considérables. Il convenait donc d’aller chercher des opérateurs privés, capables d’investir sur les segments rentables des services d’eau, d’énergie et de transports.
Enfin, ces mouvements de privatisation visaient à construire une meilleure autonomie de gestion des entreprises publiques, qui entretenaient avec l’Etat des relations budgétaires confuses et à clarifier la question de la tarification.
Cdp : Quels ont été les premiers modèles de privatisation ?
A. H. : Au début des années 1990, les premières vagues ont plutôt suivi d’un côté le modèle français de la concession et, de l’autre, le modèle britannique de privatisation avec vente des actifs. Il ne s’agit pas pour autant d’une cession d’actifs aliénables, mais les acheteurs paient un droit d’usage définitif.
Le modèle de la concession à la française est apparu comme plus réaliste. Il tient compte plus facilement du fait qu’il existe une composante de service public à discuter avec l’Etat. Il permet à l’Etat de conserver une part des investissements, alors que la privatisation à l’anglaise est censée faire reposer la totalité de l’investissement sur le secteur privé. Cela dit, le modèle de concession pure a rarement été appliqué totalement. Il s’est plutôt agit de contrats hybrides, naviguant entre l’affermage et la concession1.
Cdp : Ce modèle de privatisation a été marqué par des échecs retentissants…
A. H. : Les plus grands échecs sont les contrats de concession d’eau potable signés à Manille et à Buenos Aires > lire p. 30. Dans ces contrats, les opérateurs privés ont d’ailleurs estimé que l’aide publique au développement n’a pas joué son rôle. Les juristes des bailleurs avaient veillé à ce que les contrats soient verrouillés dans un face à face assez direct entre autorités locales et opérateurs privés. Du coup, les bailleurs n’ont pas joué un rôle de garant en cas de risques.
Mais en dehors de ces échecs, très médiatiques, où les causes ont d’ailleurs pu être exogènes, comme avec la crise financière en Argentine, il faut compter avec une myriade de petits échecs, que ce soit en Bolivie ou au Mali par exemple, qui sont dus au fait que les montages ont eu du mal à trouver leur légitimité, en particulier auprès des opinions publiques. Tous ces échecs ont consolidé l’idée que ces montages ne fonctionnaient pas.
Cdp : Quels enseignements en ont tiré les bailleurs publics ?
A. H. : Les bailleurs en ont conçu deux obligations. D’une part, de disposer d’une plus grande diversité d’instruments financiers pour couvrir certains risques et, d’autre part, de jouer un rôle accru dans la construction d’éléments de régulation.
Il s’agit notamment de minimiser les risques encourus par les opérateurs sur des domaines qui ne relèvent pas d’eux, comme les risques politiques ou les risques de change, et d’apporter des garanties pour prendre une part de risque en cas de tentation de divorce unilatéral ou de non respect des engagements par l’une ou l’autre des deux parties. Par exemple, la Banque mondiale a proposé des garanties de risque partiel qui offrent une couverture dans le cas où l’investisseur privé devient incapable de rembourser ses banquiers au motif que l’Etat n’a pas respecté les engagements tarifaires du contrat.
En ce qui concerne les éléments de régulation, des programmes de développement des capacités ont été mis en œuvre pour faire émerger des institutions régulatrices crédibles. Les échecs les plus récents montrent que ce qui reste problématique, quelle que soit la responsabilité des uns et des autres, c’est la légitimité de la présence du secteur privé, la légitimité des tarifs et, surtout, le manque de confiance mutuelle entre autorités publiques, clients et opérateurs privés. Ces différents acteurs ont des comportements opportunistes, révélateurs d’un manque de confiance. Notre travail aujourd’hui consiste donc à apporter du conseil au niveau de la préparation des politiques sectorielles, des formes des contrats et des engagements, des processus de négociation des tarifs, etc., pour rétablir la confiance entre acteurs.
Cdp : Concrètement, ces nouvelles formes de garantie ont-elles ouvert la porte à de nouveaux contrats ?
A. H.: Quelques contrats en Amérique latine et en Europe de l’Est ont utilisé les garanties de risque partiel proposées par la Banque mondiale. Mais il faut bien reconnaître qu’en termes d’investissements dans les grandes infrastructures de services, on est dans le reflux de la marée. L’élaboration de notre offre de substitution est montée en précision au fur et à mesure que le secteur privé accroissait ses réticences. Aujourd’hui, il faut être clair : il n’y a que très peu d’opérations qui se montent et il y en a encore qui cassent. Pourtant, il y a un consensus sur le fait qu’il n’existe pas de modèle unique mais tout un éventail de solutions adaptée
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Dernière modification : 21 November 2008