Fragmentation urbaine?

Un programme de recherche conduit par le laboratoire Techniques, Territoires et Sociétés (LATTS, CNRS) remet en cause plusieurs éléments de la thèse défendue par Graham et Marvin sur la « fragmentation urbaine croissante confortée par les modèles dominants de réformes des services de réseaux ». A la base de cette critique, une série d’études de cas ont été menées dans sept métropoles du monde, dont certaines sont reprises dans la deuxième partie de ce numéro.

epuis une à deux décennies, les services de réseaux (eau, énergie, télécommunications, transports) font l’objet, à travers le monde, d’importantes réformes (libéralisation, privatisation, concessions de gestion à des opérateurs privés, etc.). Enjeu politique majeur, les effets éventuels de ces réformes sur l’intégration ou la fragmentation des sociétés urbaines sont encore peu étudiés. Mais plusieurs auteurs, à partir d’études portant notamment sur des villes en développement, soutiennent la thèse d’une « fragmentation urbaine croissante confortée par les modalités dominantes de mise en œuvre des réformes des services de réseaux ». Cette thèse est systématisée dans un ouvrage récent1 par deux chercheurs britanniques, Stephen Graham et Simon Marvin, qui la généralisent à tous les services en réseaux et à l’ensemble des régions économiques du monde. Si elle présente une indiscutable cohérence, la thèse de la « fragmentation par les réseaux » s’inscrit dans un cadre d’analyse encore incomplètement stabilisé et demeure insuffisamment étayée empiriquement.

Notre programme de recherche consiste à replacer cette question des effets des réformes des services de réseaux sur les sociétés urbaines dans le cadre plus général d’une étude des interactions, dans la longue durée, entre fragmentation ou intégration urbaine, d’une part, et modalités de mise à disposition des populations urbaines de réseaux d’infrastructure de base, d’autre part.

Choix des villes

Le projet impliquait de travailler sur des contextes urbains/nationaux différenciés. Sept villes et régions urbaines ont en définitive été retenues, compte tenu des exigences du projet, mais aussi des opportunités et des intérêts au sein du groupe de chercheurs mobilisés : Buenos Aires, Le Cap, Los Angeles, Mumbai (Bombay), Paris, Rome et Santiago du Chili.

Cet échantillon peut être critiqué sous deux aspects. Il ne comporte pas de ville (par exemple d’Afrique subsaharienne) où les infrastructures de base sont peu développés et où, par conséquent, les formes alternatives de fourniture des services essentiels sont dominantes. Il ne comporte pas non plus de ville (par exemple asiatique) marquée par une croissance urbaine actuelle très rapide. Mais en contrepartie, cet échantillon apparaît à la fois suffisamment cohérent (il est constitué de grandes villes dans lesquelles le développement des réseaux techniques remonte à la seconde moitié du XIXe siècle) et suffisamment diversifié (du point de vue des contextes nationaux et urbains) dans la perspective de regards croisés qui est adoptée dans ce projet de recherche.

Fragmentation et notions connexes

La notion de fragmentation urbaine, au sens où nous l’utilisons dans ce projet, renvoie aux facteurs de délitement des interdépendances socio-économiques antérieures et aux tendances à la désolidarisation entre groupes sociaux ou entre leurs espaces d’habitat notamment. Cette notion s’oppose en première analyse à celle d’intégration (sociale et territoriale) urbaine, qui met au contraire l’accent sur l’ensemble des liens de solidarité et d’interdépendance contribuant au fonctionnement unitaire des villes et, par conséquent, au fait que la ville « fasse société ».

Mieux que les termes de ségrégation ou de segmentation, qui désignent par exemple des divisions fonctionnelles compatibles avec un degré élevé d’intégration économique, la notion de fragmentation permet de rendre compte de processus de dislocation et d’atomisation non régulée ou régulée à des échelles très – trop ? – fines : celles des groupements communautaires, des affinités résidentielles ou de l’entre-soi (plutôt qu’à celles des régions urbaines considérées ou même d’espaces plus larges).

Symétriquement, s’agissant des services en réseaux, il est essentiel de distinguer entre différenciation et fragmentation du service : le fait de différencier le service fourni en fonction de caractéristiques particulières d’un espace, d’un groupe ou d’une catégorie de ménages ne va pas nécessairement dans le sens d’une diminution ou d’une rupture des solidarités socio-spatiales antérieures.

La distinction entre différenciation et fragmentation du service renvoie en fait à l’enjeu d’(in)égalité d’accès au service considéré. Pour réduire les inégalités (spatiales, socio-économiques, etc.) d’accès aux services essentiels (eau, énergie, mais aussi santé, logement, etc.), il peut être souhaitable, voire nécessaire – notamment dans des sociétés urbaines fortement inégalitaires – de différencier les conditions tarifaires, techniques ou commerciales de fourniture de ces services. Une offre différenciée largement accessible peut s’avérer (ou être jugée) moins inégalitaire qu’une offre standard (l’eau fournie à domicile par réseau, par exemple) accessible seulement à une minorité. Mais cette offre différenciée peut être le fait d’une organisation intégrée (soit fournisseur unique de service public, soit système intégrateur de régulation des différents fournisseurs) ou d’une organisation non intégrée, fragmentée (multiplicité de fournisseurs indépendants, soit en concurrence sur une même portion d’espace, soit chacun en situation de monopole sur des portions d’espace distinctes).

L’hypothèse que l’on peut faire est alors qu’une organisation fragmentée du service rend plus difficile la mise en œuvre ou la préservation de formes de solidarités entre portions d’espaces, entre groupes sociaux, et plus généralement entre usagers. Par exemple, en rendant les subventions croisées plus visibles, elle les rendrait du même coup plus sujettes à controverse ou à contestation. Cette hypothèse reste cependant à valider. Notons enfin que la question des inégalités et solidarités entre usagers des services est complexe et renvoie notamment à la question du bon niveau (spatial) de solidarité : national, régional, urbain, micro-local ?

La réponse à cette dernière question est variable selon le service considéré, selon l’objet de la solidarité (accès à la ressource, extension du réseau de distribution, etc.) et selon les régimes socio-politiques locaux.

Expansion des réseaux

Dans leur ouvrage, Graham et Marvin s’appuient largement sur des exemples issus du domaine des télécommunications. Prenant appui sur des cas de diffusion sélective (socio-économiquement ou spatialement) de services avancés de télécommunications, notamment de l’Internet haut débit, fournis dans un cadre concurrentiel, ils en induisent une loi générale selon laquelle les services fournis dans un cadre libéralisé se diffusent nécessairement sur un mode inégalitaire. Mais les exemples historiques abondent de réseaux totalement abrités de la concurrence ayant connu d’abord une diffusion élitiste avant de se diffuser plus largement, puis de s’universaliser.

Ainsi, par exemple, la diffusion des branchements d’eau à domicile à Paris présente, à ses débuts (dans le dernier tiers du XIXe siècle), certaines similarités frappantes avec la diffusion de l’Internet aujourd’hui. Les premiers abonnés à l’eau sont, de manière générale, des ménages aisés. Les ménages plus modestes ne sont, dans une première phase, pas concernés, pour deux raisons : le coût élevé de l’abonnement et la réticence des propriétaires. Pour la grande majorité des ménages, l’accès à l’eau passe alors par les bornes-fontaines, points d’accès collectifs au réseau équivalents en un sens aux cafés Internet d’aujourd’hui. Ce n’est qu’au terme d’un long processus que le slogan, puis la réalité, d’un service universel de distribution d’eau à domicile par réseau se sont imposés.

Cela ne doit évidemment pas conduire à conclure que tout réseau a vocation à s’universaliser inéluctablement. Un tel déterminisme historique serait à tout le moins naïf et il est d’ailleurs contredit par les faits dans plusieurs villes en développement. Mais cela entraîne deux conséquences importantes. Premièrement, on ne doit pas postuler qu’un réseau conservera tout au long de sa vie les caractéristiques de diffusion qu’il avait à l’origine. Un réseau d’abord inégalitaire peut ensuite devenir universel. Et l’inverse est également vrai : un réseau développé en vue de son universalisation peut, pour toutes sortes de raisons, demeurer durablement un réseau inégalitaire. Deuxièmement, et c’est une conséquence du premier point, il convient de faire porter l’analyse sur les processus qui font qu’un réseau se diffuse, se généralise et s’universalise... ou pas. Sur ce plan, les villes étudiées font apparaître un ensemble de facteurs d’importance inégale selon les cas : contribution publique au financement des infrastructures, croissance économique et élévation du niveau de vie, politiques sociales redistributives, politiques urbaines (notamment de logement), régime de croissance urbaine... Il apparaît ainsi clairement que les modalités de diffusion des services de réseaux ne résultent pas seulement des formes d’organisation, de gestion et de régulation de ces services, mais aussi d’un ensemble de facteurs économiques, politiques ou sociaux pour beaucoup exogènes à ces services.

Dé-intégration et contournement

Les deux notions clés permettant à Graham et Marvin d’articuler les évolutions propres aux services en réseaux et les dynamiques d’intégration ou de fragmentation urbaine sont les notions interdépendantes de dé-intégration (unbunlding) et de contournement (bypass). Trois critiques peuvent être formulées à l’encontre de l’usage fait de ces deux notions.

D’abord, appliquée, comme elle l’est par Graham et Marvin, à l’évaluation des effets des réformes sur les conditions d’accès aux réseaux, la notion de dé-intégration est trompeuse. Elle suggère en effet que ces réformes contribuent en général à une transition d’un système intégré de fourniture du service vers un système dé-intégré.

Nos études (et d’autres) étayent l’idée que ce n’est pas le cas, du moins dans la plupart des villes en développement (dans notre échantillon : Buenos Aires, Le Cap et Mumbai – Santiago constituant un cas à part), et que « l’idéal infrastructurel moderne » intégré auquel se réfèrent les deux auteurs est une idéalisation inappropriée. Dans ces villes le contexte des réformes est en général une situation plus ou moins dé-intégrée dans laquelle seule une partie de la population est raccordée (directement et officiellement) au réseau, le reste de la population devant recourir à des sources d’approvisionnement alternatives. Il est donc plus approprié d’analyser ces réformes comme le passage d’une situation plus ou moins dé-intégrée à une autre situation plus ou moins dé-intégrée d’approvisionnement en services essentiels. Ce « changement de focale » a des implications importantes en termes d’appréciation des effets des réformes. Ainsi, par exemple, une réforme qui accroît la proportion de la population raccordée au réseau en contrepartie d’une différenciation modérée de l’offre (cas de la concession d’eau de Buenos Aires) ne peut pas être disqualifiée comme étant fragmenteuse. Dans cette perspective, les notions de dé-intégration et de contournement ont un intérêt analytique faible car elles ne rendent pas compte de l’évolution des conditions générales d’accès aux services essentiels, mais seulement de l’évolution des conditions d’accès aux réseaux.

Ensuite, Graham et Marvin tendent à confondre deux sens différents de la notion de contournement qui doivent être distingués dans l’analyse. Dans une première acception, le contournement désigne le fait, pour un usager ou un groupe d’usagers, de bénéficier d’un service particulier dans le cadre d’un réseau intégré (dans ce premier sens, les usagers concernés « contournent » la majorité des usagers). Les modalités de cette différenciation du service peuvent, certes, être plus ou moins discriminatoires et constituer une désolidarisation plus ou moins marquée (dépéréquation voire subventionnement anti-redistributif d’un service « haut de gamme »). Cependant, cette première acception doit être distinguée d’une autre forme de contournement, consistant pour un usager ou un groupe d’usagers à bénéficier d’un service particulier hors du réseau (dans cette acception, les usagers concernés « contournent » l’infrastructure de réseau, réputée intégratrice). Dans ce deuxième cas de figure, la présomption de désolidarisation est plus forte, mais la démonstration sur ce point renvoie à d’autres analyses que dans le premier cas : il s’agit ici de comparer les caractéristiques (prix, qualité) du service obtenu indépendamment du réseau avec celles du service auquel les usagers « contourneurs » pourraient prétendre dans le cadre du réseau.

Cela conduit, troisième critique, à questionner le lien entre dé-intégration et contournement opéré par Graham et Marvin. Sur un plan analytique, l’articulation entre dé-intégration et contournement apparaît largement tautologique, puisque le terme de dé-intégration revêt deux acceptions homologues de celles du terme de contournement: différenciation « interne » des services fournis par un même réseau d’infrastructure ; fragmentation de l’offre avec l’apparition de services fournis indépendamment du réseau d’infrastructure principal.

Chacune de ces modalités peut alors être caractérisée indissociablement en termes de dé-intégration (du point de vue de l’offre) et de contournement (du point de vue de la demande).

Surtout, cette association automatique occulte un mécanisme fondamental de désolidarisation. En effet, dans certains contextes, c’est une insuffisante différenciation interne du service (dé-intégration au sens faible) qui conduit certains usagers à sortir du réseau pour obtenir un service plus adapté à leurs attentes (contournement au sens fort). Le service d’eau au Cap, par exemple, est marqué par une régulation sociale forte, productrice de solidarités importantes entre zones/populations riches et zones/populations pauvres de la ville (aux plans tarifaire, financier, technique et gestionnaire). En l’occurrence, c’est plutôt l’insuffisante différenciation du service qui apparaît comme susceptible de constituer un facteur de fragmentation, en incitant les plus riches et les plus pauvres à quitter le système. Les premiers parce que le service ne leur convient pas, les seconds parce qu’ils n’ont pas les moyens de le payer. Il est donc essentiel de sortir de l’analyse duale préconisée par Graham et Marvin (réseau intégré fournissant le même service pour tous versus réseau dé-intégré favorisant des pratiques de contournement socialement délétères) pour privilégier une approche en termes de degré souhaitable ou possible de différenciation de l’offre (au sein du réseau et hors du réseau, et combinée à des mécanismes de solidarisation) au regard de la diversité des conditions de vie des populations urbaines et de leurs attentes en matière de services publics. Cette perspective rend mieux compte du fait, empiriquement constaté, qu’une offre différenciée de services essentiels peut être davantage productrice de solidarité au sein des sociétés urbaines qu’une offre intégrée/homogène.

Service universel et fragmentation
La thèse de Graham et Marvin repose sur l’hypothèse clé selon laquelle le service universel et homogène est intégrateur. Deux de nos études de cas conduisent à remettre en cause cette hypothèse. Le premier cas (Buenos Aires), est décrit dans l’article de Sarah Botton. Le second exemple (Los Angeles) apporte un éclairage contre-intuitif sur les effets urbains à long terme d’un modèle de service universel et d’un processus spécifique d’universalisation.

Les vertus intégratrices de la recherche du profit
Graham et Marvin attribuent à la recherche du profit des effets mécaniquement fragmenteurs par le double jeu de l’écrêmage (cherry picking), qui consiste pour une entreprise à concentrer ses efforts sur la clientèle aisée perçue comme plus rémunératrice, et du désengagement vis-à-vis des usagers pauvres ou peu solvables (social dumping). Ce comportement de recherche du profit serait aiguisé par l’introduction en Bourse ou a fortiori la privatisation des entreprises de réseaux, et par le rôle croissant des mécanismes concurrentiels. Nos travaux conduisent à remettre en question le caractère systématique de ce lien de cause à effet.