77- Eau, énergie, transports, déchets
Des services universels ?

L’équité en question

Sylvy Jaglin, CNRS

Le Cap : 3,2 millions d’habitants. Amalgamation métropolitaine et mutation des services techniques municipaux (eau, électricité, déchets) ont partie liée dans une gestion efficace de services collectifs et de lutte contre la ségrégation. Un nouveau modèle de gouvernement local émerge, moins directement impliqué dans la production des services et plus directement responsable des questions sociales.

ans le « modèle » municipal qui prévaut en Afrique du Sud, l’exploitation des services techniques (électricité, eau et assainissement, déchets) est le plus souvent assurée par des régies publiques multiservices dont les collectivités locales tirent des revenus substantiels. Leur intégration horizontale au sein de puissants appareils municipaux permet des économies d’échelle. Les secteurs d’activité rentables, surtout l’électricité et l’eau, compensant les pertes d’autres secteurs. Les subventions croisées sont systématiques et de multiples transferts financiers, dont l’opacité est aujourd’hui dénoncée, ont longtemps constitué un « lubrifiant » gestionnaire.

Les mutations du pouvoir local

Ce modèle est cependant soumis à de fortes turbulences, provoquées par la réforme des pouvoirs locaux et, dans les six villes principales d’Afrique du Sud, par la création de Unicities en décembre 2000. Issues de la fusion (amalgamation) d’anciennes administrations locales dans les espaces urbanisés métropolitains, leur établissement répond à un double objectif : démanteler les outils de gestion de l’urbanisme ségrégatif (apartheid) et réformer les institutions du pouvoir local pour en faire un outil de transformation de la société urbaine. Plus généralement, l’objectif affiché de la réforme est de combiner, à l’échelle locale, développement économique et «intégration urbaine».

Les institutions locales sont cependant confrontées à de redoutables défis. La fin juridique et politique de l’apartheid a en effet révélé une différenciation socio-économique jusqu’alors masquée par le casernement racial et aggravée par les effets conjugués d’une croissance démographique (3,2 % par an) concentrée dans les townships, où s’urbanise la pauvreté, et des évolutions de la base économique locale (Dubresson, 2005). Creusant les inégalités dans la distribution, sociale et spatiale, du revenu, ces dynamiques démo-économiques suscitent aussi de nouvelles tensions intercommunautaires, la population majoritaire des Coloured éprouvant une profonde appréhension face à l’affaiblissement de sa prépondérance numérique et à sa marginalisation économique, qui n’est pas sans répercussions politiques. C’est ainsi une société locale vulnérable et fragilisée qui doit faire face aux réformes.

En analysant conjointement le processus d’amalgamation métropolitain et les mutations des services techniques municipaux (eau, électricité, déchets), l’objet de l’article est de montrer comment, à l’échelle de la métropole du Cap, ces réformes partiellement concomitantes s’articulent en pesant sur leurs devenirs réciproques. Au cœur des compétences de la municipalité, les différents services techniques, contrôlés par des politiciens et bureaucrates locaux, s’inscrivent aussi dans le cadre de politiques sectorielles nationales qui s’appliquent sur le territoire municipal. Une tension constante s’exprime ainsi, à toutes les échelles, entre la logique sectorielle des acteurs en charge de l’exploitation et de la régulation de chacun des services et la logique transversale, multiservice, du pouvoir territorial en charge de l’administration et du développement de la métropole.

Il en résulte des orientations divergentes qui pèsent sur le déroulement des réformes : quelle politique des services la municipalité peut-elle, dans ces conditions, conduire à l’échelle métropolitaine ?

La modernisation des services

Par modernisation, nous entendons l’adaptation des services au contexte de métropolisation compétitive, laquelle s’inscrit aussi dans l’environnement politique général de l’Afrique du Sud marqué, d’un côté, par le « tournant libéral » de 1996 et, de l’autre, par le rôle « entrepreneurial » assigné aux gouvernements urbains.

Dans les services, cette modernisation se traduit par l’assujettissement aux principes de compétitivité et d’efficacité gestionnaire, la création de filets sociaux via des prestations de service universel et la séparation croissante des fonctions correspondantes. La résultante immédiate de ces évolutions est d’éroder la légitimité du modèle public multiservice.

Le ring-fencing.

En février 2001, l’équipe municipale rend publique sa proposition de transformer les trading services (eau-assainissement, électricité, déchets) en utilities corporatisées. Mais, faute d’en respecter le cadre juridique et face à une puissante coalition « anti-privatisation », elle est contrainte de retirer son projet. Empruntant des formes plus discrètes, l’objectif affiché est aujourd’hui celui du ring-fencing (autonomisation comptable et budgétaire au sein de l’administration) suivi d’une restructuration séparant d’un côté une autorité publique et, de l’autre, trois opérateurs organisés en ring-fenced business units (Marsden, CCT, 2003-c).

En autonomisant les services au sein de l’appareil municipal, cette réforme est présentée comme nécessaire pour améliorer l’efficacité, la transparence et les performances de l’exploitation des services. Mais elle tarde à se concrétiser. Des difficultés techniques sont à l’origine de cette lenteur mais ne sont pas seules en cause. Une conséquence majeure de ces évolutions est aussi de questionner le rôle des subventions croisées dans la politique et la pratique gestionnaire municipales. En théorie, le ring-fencing n’interdit pas les transferts budgétaires, sous réserve de leur transparence. Explicites, ces transferts deviennent politiquement négociables. La lenteur du processus exprime donc aussi les tergiversations d’un personnel politique confronté à des demandes difficiles à concilier.

L’outsourcing

Moins contraint que les services d’eau et d’électricité par des réseaux techniques et plus encore qu’eux confrontés à des « problèmes » de main-d’œuvre, le service des déchets a depuis longtemps recours à l’externalisation. Le contexte récent a amplifié cette stratégie avec deux motivations capitales. La première est de « flexibiliser » le travail au sein d’une municipalité perçue comme bureaucratique et rigide, confrontée à une main-d’œuvre « trop coûteuse ». La seconde est de faciliter l’adaptation de l’offre de services à l’évolution socio-spatiale de la ville.

La régionalisation

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Au Cap, la distribution électrique est principalement assurée par la municipalité (plus de 500 000 abonnés domestiques). L’entreprise nationale intégrée Eskom, seule ou associée à EDF, desservant les townships noires (160 000 abonnés domestiques).

La réforme de l’industrie électrique présentée en 2001 après plus de dix ans d’une longue maturation, instaure une séparation entre activités potentiellement concurrentielles (production et distribution) et monopole naturel (réseau de transmission). Elle réorganise aussi la distribution au profit de six nouveaux Regional Electricity Distributors (REDs), qui reprennent les activités correspondantes d’Eskom et de quelque 240 municipalités. Le découpage des REDs est réputé répondre à des objectifs d’efficacité économique et d’équité, en créant six entités viables et susceptibles d’offrir des tarifs nationaux équivalents sinon strictement identiques.

Renforcement des politiques sociales

Les réformes des services comme la construction métropolitaine dans laquelle elles s’insèrent font explicitement référence à des objectifs d’équité sociale. Même si la question des squatters continue de poser un réel problème d’accès à l’infrastructure pour une fraction de la population dans l’aire métropolitaine du Cap (35 % des ménages noirs dépendent ainsi, dans des conditions inégales, de bornes-fontaines en accès libre et gratuit), le problème est surtout celui de la capacité de payer les consommations pour un grand nombre de ménages sous le seuil de pauvreté (20 à 25 % des ménages).

Pour ceux-là, les difficultés d’accès résultent bien sûr du chômage et de l’insuffisance des revenus. Mais elles s’expriment de manière particulièrement brutale dans le contexte de modernisation précédemment évoqué. Pour afficher la nouvelle « doctrine » autant que pour enrayer ses déficits, le gouvernement métropolitain a adopté une politique de recouvrement stricte, le débranchement devenant l’outil de gestion presque exclusif des impayés (Smith, Hanson, 2003 5 ; Plancq, 2004).

La multiplication des déconnexions retarde pourtant doublement la modernisation des services. Elle constitue d’abord un vrai risque financier : le non-paiement ne représente pas seulement un manque à gagner, c’est un élément de déséquilibre dont pourrait procéder une détérioration globale du budget métropolitain. Ensuite, elle est un frein à la normalisation des relations dans les townships, où les relations de citoyenneté entre habitants, opérateurs de services publics et pouvoirs locaux avaient été déniées par l’apartheid et où la crise de confiance perdure.

Confrontées à ces contradictions locales, soumises aux instigations de l’Etat mais aussi influencées par les évolutions politiques et partisanes locales, les autorités métropolitaines ont renforcé leur politique sociale. Afin de remédier aux situations difficiles, deux outils ont été créés : la gratuité des services universels (free basic services) et l’indigent policy.

Gratuité des services universels.

En octobre 2000, l’ANC, alors en campagne pour les élections locales, lance l’idée que « ses » municipalités offriront une certaine quantité d’eau et d’électricité gratuite aux habitants. Ce slogan est ensuite formalisé dans une politique dite de free basic services qui, quelques mois plus tard, confie à toutes les municipalités la responsabilité de subventionner, pour les services essentiels dont elles ont la charge, un niveau de prestation minimum gratuit pour les ménages pauvres.

Au Cap, la municipalité s’empare de la mesure à sa manière et décide d’offrir 6 m3 et 20 kWh gratuits à tous les abonnés (à l’exclusion des clients d’Eskom). Outre les difficultés techniques et les coûts administratifs d’un ciblage des ménages indigents, c’est apparemment le souci d’aller vite et celui de préserver son électorat, principalement blanc et Coloured, qui ont conduit la municipalité à une politique de gratuité pour tous.

Dans les deux services, ces mesures ont été critiquées comme étant, de fait, plus pro-rich que réellement pro-poor car les indigents, dans les aires d’habitat informel hors réseau, en sont exclus. Dans les townships, les abonnés d’Eskom, pourtant plus pauvres en moyenne, en sont aussi privés jusqu’en 2004, ce qui est particulièrement incohérent avec les objectifs sociaux affichés de cette mesure. Enfin, les structures familiales étendues et l’obsolescence des installations domestiques dans les quartiers pauvres sont de nature à peser sur les consommations bien au-delà du volume gratuit.

• L’Indigent policy métropolitaine.

Pour traiter plus globalement la question de la grande pauvreté, les autorités métropolitaines ont adopté en 2001 l’Indigent policy (CCT, 2001) avec l’objectif de réduire l’endettement des ménages les plus pauvres en allégeant leur fardeau fiscal et tarifaire.

En octobre 2002, la nouvelle alliance ANC-NNP prononce un moratoire de six mois sur les débranchements et évictions, suivi quelques mois plus tard d’une nouvelle Indigent policy (Van Ryneveld, 2003). Replaçant la question de la pauvreté au cœur de la gouvernance métropolitaine, celle-ci souligne que la création de services publics métropolitains fiables et soutenables doit tenir compte des contraintes financières de toutes les parties prenantes (usagers comme opérateurs municipaux) et s’attacher à reconstruire la légitimité de tous les arrangements qui font la solidité de l’ensemble.

Accompagnée d’investissements de rattrapage et de mesures sociales, la mise en œuvre des réformes de la municipalité et des services témoigne d’un déplacement significatif de la définition locale d’une politique « équitable » des services (Blackshaw, CCT, 2003).

Au cours des premières années du gouvernement métropolitain, la priorité est la mise en place d’un cadre propice au déploiement de l’équité spatiale, rapidement assimilée à l’objectif d’unification (Jaglin, 2003)10 : la construction métropolitaine doit se traduire par une égalisation intra-urbaine du service, à la fois en termes de qualité et de tarif. Toutefois, une approche plus conforme aux notions contemporaines de l’efficacité dans les réformes néo-libérales des services s’impose progressivement. Le socle en est l’équité économique, réputée indispensable à une gestion « saine » et durable, qui se traduit par un ensemble de mesures visant à assurer le recouvrement des coûts via les tarifs. Cette approche réintroduit aussi, explicitement, la notion d’équité sociale, en faisant une plus large place à la redistribution au profit des groupes et individus les plus défavorisés. Assez étroitement limitée aux « indigents », elle est financée, de manière prépondérante, par la fiscalité plutôt que par les tarifs.

Spécialisée dans les questions urbaines africaines, Sylvy Jaglin est professeur à l'Institut de géographie et d'aménagement régional de l'Université de Nantes et chercheur au LATTS de Marne la Vallée, France.

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Dernière modification : 02 September 2010