77- Eau, énergie, transports, déchets
Des services universels ?

Eau à tous les étages

Bernard Barraqué, CNRS

La typologie des différents modes de gestion et d’approvisionnement en eau des grandes métropoles trouve une de ses explications dans les trois grandes périodes qui ont rythmé l’histoire de la généralisation des services d’eau : un service public de l’eau dans les grandes villes au XIXe siècle, qui a permis d’augmenter l’offre en quantité ; le recours aux techniques de traitement à partir du début du XXe siècle, qui a permis d’augmenter l’offre en qualité et, plus récemment, une gestion de la demande dans un souci de développement durable.

our l’eau potable, il existe aussi « trois mondes » mais qui suivent un découpage différent de celui du développement. D’un côté, on trouve les grands pays industriels, où on a pu réaliser de grands projets hydrauliques avec une adduction abondante d’eau dans les villes. La consommation domestique y dépasse 500 lpj (litre/personne/jour). A l’autre extrémité, on trouve les villes à croissance rapide des pays en développement, où les riches ont une consommation plus élevée qu’aux Etats-Unis, mais où la majeure partie de la population est mal ou pas raccordée à des réseaux publics pas très fiables. Du coup, la consommation moyenne est en dessous de 80 lpj, parfois même inférieure aux 40 lpj adoptés à la conférence de Rio comme minimum à fournir, quelle que soit la capacité à payer. Et surtout, le service de l’assainissement (ne parlons même pas d’épuration) reste très peu développé. L’Europe est dans une troisième catégorie, avec des niveaux de raccordement très élevés, mais où une rareté historique de la ressource par rapport à la densité de la population a conduit à une demande d’eau potable modérée, mais considérée comme confortable, de 150 ± 40 lpj ; les prix unitaires y sont trois fois plus élevés qu’aux Etats-Unis, sans compter le fait que l’assainissement est souvent payé en plus dans la facture d’eau potable. Une explication possible de cette typologie grossière peut être faite par recours à l’histoire et, là aussi, on peut imaginer « trois âges » de l’industrie de l’eau (Barraqué, 2004)1.

Les premiers réseaux du XIXe siècle
Les réseaux d’eau, ou du moins les adductions jusqu’à des fontaines publiques, existaient depuis l’antiquité romaine et faisaient partie du domaine public. Mais à l’époque féodale, d’une façon schématique, il n’y avait plus de domaine public hydraulique. Les eaux étaient utilisables de façon ordinaire par les paysans relevant du droit commun, alors que seuls les rois et les vassaux auxquels ils donnaient une tenure avaient un droit d’abus (au sens propre : ab-utere, usage destructeur) : c’est-à-dire qu’avec les balbutiements du capitalisme, les monarques ou certains princes avaient à la fois assez de pouvoir et de moyens financiers pour réaliser des aqueducs en pierre et détourner vers leurs châteaux, accessoirement vers des fontaines publiques, de l’eau captée au loin, éventuellement dans un autre bassin versant : aqueduc des eaux libres à Lisbonne, aqueduc de Rungis des Médicis.

En définitive, avant que les ingénieurs ne proposent de desservir les habitations avec un réseau en fonte et une élévation par machine à vapeur puis par éléctricité, beaucoup de projets d’alimentation en eau, ou d’évacuation des eaux de pluie, restaient le fait de la munificence des rois et des princes, qui finançaient des adductions à des distances de plus en plus grandes, l’eau étant ensuite gratuite aux fontaines (sauf pour les porteurs qui devaient payer une taxe puisqu’ils faisaient commerce de l’eau). L’approvisionnement à domicile était considéré comme un luxe et il était largement laissé à l’initiative privée qui obtenait des concessions du fait qu’il fallait passer les canalisations sous l’espace public. En contrepartie, les municipalités, peu intéressées par le sujet, demandaient à ces entrepreneurs de prendre en charge l’entretien des fontaines publiques gratuitement.

Au XIXe siècle, en particulier jusqu’aux découvertes de Koch et de Pasteur, le service public de l’eau, invention des grandes villes, s’est développé sur l’idée d’un approvisionnement à partir de sources éloignées des villes. Plus une ville croissait, plus elle devait aller chercher loin son eau. Mais en contrepartie, les villes pouvaient obtenir des financements privilégiés, et même des subventions d’Etat, pour réaliser ces infrastructures hydrauliques. C’est ainsi d’ailleurs que bien des villes décidèrent de reprendre directement la gestion des premiers réseaux qui avaient été installés par des entreprises privées. L’idée qui a insidieusement prévalu avec la stratégie « plus d’eau plus loin », a été de rejeter les eaux usées sans traitement dans les rivières, les transformant peu à peu en égouts (Tarr, 1996). Cette approche fondée sur le génie civil allait rentrer en crise là où les densités de population étaient élevées et où les services étaient gérés au niveau local.

Les raisons de la municipalisation

Montréal offre un cas très clair et très précoce de l’inévitable municipalisation dans la phase initiale du développement des services : une entreprise privée y a obtenu une concession pour la distribution d’eau de la couronne britannique dès 1798, c’est-à-dire avant même que la ville ne dispose d’une municipalité. A peine créée, celle-ci rentre en négociation avec l’entreprise, qui fournit un service très limité et de mauvaise qualité, car elle veut généraliser la desserte.

Cette généralisation se fait en deux étapes : « le premier passage s’est produit en 1843-1845 avec la municipalisation de la Compagnie des propriétaires des eaux de Montréal, c’est-à-dire le rachat de celle-ci par la Corporation municipale de Montréal (le titre légal de l’administration locale). Le second passage s’est produit au cours de la décennie 1850 avec l’octroi d’un “outil” juridique, l’obligation d’usage, laquelle contraignait les Montréalais à raccorder leur résidence au service d’eau. Grâce à la multiplication d’abonnés obligés qui dès lors avaient à payer une taxe d’eau basée sur les valeurs foncières, les dirigeants locaux purent bénéficier des sommes d’argent nécessaires à la mise en chantier d’un nouvel aqueduc et à la pose d’un réseau de conduites de distribution étendu à l’ensemble des rues de la ville » (Fougères, 2004

En Europe, aux difficultés financières des entreprises s’ajoutent, dans de nombreux pays, les volontés de reprise en mains nationale ou municipale, pour des raisons plus politiques, avec la construction des Etats nations. En effet, les entreprises concessionnaires sont souvent anglaises ou françaises, donc étrangères. Donatella Calabi, dans un article initialement dédié au rôle des réseaux techniques urbains dans les prémices de l’urbanisme en Italie4, montre comment, dans le contexte « Gliolittien » de la création de l’unité nationale, les critiques de la gestion privée ont conduit à municipaliser les services d’eau, de gaz et de transports publics et à les confier à des établissements publics locaux, les aziende municipalizzate, par la loi de 1903. En Allemagne, cette prise en mains a été complétée par une transversalisation des services et la création des Stadtwerke, les fameuses entreprises municipales. Au début du XXe siècle, il s’agissait d’établissements publics ou de régies autonomes. Ils sont plus tard devenus des sociétés anonymes ou des SARL à capitaux entièrement publics. La Suisse et l’Autriche ont également suivi ce modèle.

Un changement technico-économique

Le développement des usines de traitement de l’eau, à la manière anglaise, a permis de prélever l’eau de surface, même de relativement mauvaise qualité, à proximité des villes. En 1902, Paul Brousse, Conseiller de Paris, inaugura l’usine d’Ivry, modèle de la technique de filtration lente. Un choix durable était fait comme dans d’autres villes d’Europe : prendre l’eau sur place et la traiter et abandonner les projets de transferts à grande distance d’eau de qualité.

La nature des investissements changeait alors considérablement, passant de l’hydraulique à la chimie de l’eau et les coûts de fonctionnement devenaient plus importants. Ceci permettait de renforcer l’idée que le service devait être payé proportionnellement au volume consommé. Donc, alors même que les entreprises privées se retrouvaient souvent cantonnées dans le rôle de prestataires de travaux publics ou de construction d’usines innovantes, on a assisté à une consumérisation des services publics, mais sur la base du paiement des coûts de fonctionnement, ce qui était très compétitif par rapport aux porteurs d’eau. Un vaste système de confiance s’est alors installé en faveur de l’eau du réseau public, qui a largement permis sa généralisation. D’autant qu’à cette époque, l’assainissement, considéré à juste tire comme un service à raccordement obligatoire, était toujours payé par les impôts locaux.

Pour résumer les acquis de cette période, d’une part le génie chimique et sanitaire a permis aux villes de régler leurs problèmes d’approvisionnement d’eau localement, avec seulement une aide financière de l’Etat (ou l’autorisation donnée par celui-ci de prendre de l’argent dans les caisses d’épargne et à l’emprunter à des taux très faibles). Si presque partout elles ont continué à s’adresser à des entrepreneurs privés pour réaliser les travaux, elles ont adopté la formule de la régie simple ou intersyndicale, voire autonome. Les entreprises privées étaient globalement incapables de réaliser l’universalisation des services. Sauf en France, où les restrictions du Conseil d’Etat à l’implication des villes dans l’économie, et aussi la relative lenteur de l’urbanisation et de l’industrialisation, ont conduit les villes à garder les entreprises privées, mais sous des formes de gérance ou d’affermage.

La crise de la gestion municipale des services

Pour des raisons financières, les services d’eau potable ont donc massivement adopté la formule de gestion publique municipale, et même en France, bien qu’à un moindre degré. A partir des années 1960, la distribution d’eau potable devenait une industrie mûre, devant désormais faire face au renouvellement plus systématique des réseaux vieillissants. Or, dans de nombreux pays, les subventions qui avaient été la règle pour la mise en place initiale des infrastructures, n’étaient plus disponibles pour leur renouvellement.

D’où un retournement de situation en faveur de formes de gestion à caractère industriel et commercial et le développement de formules très variées d’économie mixte ou de partenariat public-privé (les entreprises réellement ou formellement privées ont aussi un meilleur accès au marché bancaire). On doit enfin ajouter que face à l’augmentation encore accrue et inexorable des prix, bien des élus locaux de pays centralisés, n’ayant pas beaucoup de marges de manœuvre, ont préféré déléguer la gestion au secteur privé pour faire endosser à celui-ci la responsabilité de la hausse des prix.

Un autre facteur de crise a été la multiplication des paramètres de potabilité, qui sont adoptés les uns après les autres sans vision d’ensemble, avec des démarches écotoxicologiques très détaillées. Ils forment un véritable casse-tête chinois pour les producteurs d’eau potable : certaines normes finissent par provoquer une sur-complexification (cas de la chloration dont les sous-produits sont cancérigènes) qui à son tour rend presque impossible de passer toutes les normes de potabilité, tout le temps. Mais alors, comment le public va-t-il accepter de payer de plus en plus cher une eau jugée de moins en moins bonne ?

C’est ici que l’âge de la qualité de l’eau atteint ses limites et qu’un changement de paradigme se produit à nouveau : on ferait mieux de protéger les ressources brutes au point de captage, afin de ne pas avoir à sophistiquer le traitement ensuite. Cette nouvelle stratégie n’est pas encore dominante, comme en témoigne le développement de la filière de traitement de l’eau par osmose inverse (micro- ou ultra-filtration) qui permet de s’affranchir encore davantage de la qualité de l’eau brute, à un prix toujours plus élevé. Mais elle conduit au contraire les usagers à diminuer leur consommation et les autorités à promouvoir des économies d’eau. De plus en plus de syndicats de distribution, en Allemagne, aux Pays-Bas, au Danemark et en France, passent des contrats avec les agriculteurs des territoires où ils s’approvisionnent en eau, pour leur « racheter » le manque à gagner lié à l’abandon des intrants de l’agriculture intensive. Cette stratégie « de troisième âge » semble plus durable et même moins chère à terme que celle de la course aux techniques de traitement.

En d’autres termes, le nouvel âge de l’industrie de l’eau est celui, non plus de l’augmentation de l’offre en quantité et en qualité, mais de la gestion de la demande d’eau, donc du partage de la ressource et de la protection des milieux aquatiques. Les connaissances nouvelles que ces approches nécessitent distinguent le génie de l’environnement du génie sanitaire. Elles nous éloignent un peu plus des approches de génie civil et de la grande hydraulique étatique, qui ont en revanche gardé leur place dans les pays en développement et même, jusque récemment, dans les pays méditerranéens comme l’Espagne.

Bernard Baraqué travaille sur les politiques publiques d'environnement dans leur dimension interterritoriale, en particulier ressources en eau et services publics d'eau et d'assainissement. Il participe aux travaux du LATTS de Marne la Vallée, France.

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Dernière modification : 02 September 2010