Hongkong, et après…

François Lerin, Institut agronomique méditerranéen

l y a donc eu un accord à la conférence ministérielle de l’OMC à Hongkong et, apparemment, c’est ce qui importait, puisque l’on s’est peu interrogé sur la nature des résultats et sur les problèmes et perspectives liés à cet accord. Après les Fêtes, chacun est retourné chez soi face à ses problèmes. Et ils sont nombreux.

Au fil du temps, depuis la fin de l’Uruguay round, les conférences de l’OMC sont devenues un des moments les plus forts – ritualisé et médiatisé – de la « gouvernance mondiale ». Ces réunions ne sont pas de simples rendez-vous techniques d’appareils d’Etat : les représentants de la société civile (ONG, syndicats, groupes de pression, etc.) sont là pour faire entendre leur voix et tenter de conforter leur importance et leur représentation. L’OMC est aussi devenue une organisation quasi-universelle. Les conférences sont un lieu de réelle négociation à l’occasion desquelles s’élaborent des coalitions, variables selon les sujets, mais cartellisant des offres de négociation ou définissant des « lignes rouges ». L’objectif est de défendre des intérêts (et donc des positions) très hétérogènes dans le système commercial mondial.
C’est sans doute trop d’honneur pour cette petite organisation (en terme de budget et de personnel) que de faire croire qu’elle est l’enjeu véritable de cette dispute internationale... Même s’il faut reconnaître aussi qu’en intitulant le cycle de Doha « cycle du développement » elle n’y a pas non plus été de main morte. A bien des égards, ces négociations apparaissent comme la clef de voûte du système global : les compromis entérinés ont de lourdes conséquences en termes de choix publics et, plus généralement, de perspectives de croissance, de spécialisation et d’insertion dans les échanges mondiaux. L’efficacité du régime commercial libéralisant est en effet peu contestée et ses effets de principe, comme de pratique, sont sensibles autant sur le système des organisations multilatérales, les politiques nationales ou les coordinations régionales, que sur la production de normes et d’idées dans l’espace public et réglementaire international... Il y a donc quelques raisons de lui demander des comptes et de faire attention à ce qui s’y passe !
Le résultat en demi-teinte de Hongkong, dont aucun camp n’est satisfait (sinon celui des apparences), et les points de vue réunis dans ce numéro du Cdp permettent de poser quelques questions d’ordre prospectif. Doit-on considérer ce demi-succès comme le signe d’un essoufflement de la mise en place d’un véritable système multilatéral régissant les échanges commerciaux ? La transformation de l’efficace accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) en une universelle Organisation mondiale du commerce (contre l’avis initial des Etats-Unis d’ailleurs), en agrégeant petit à petit la quasi-totalité des pays de la planète, et donc en accordant une place de plus en plus importante aux « pays en développement », conduit-elle l’organisation dans une impasse ? Elle ne serait alors plus le cœur de la négociation globale, si tant est qu’elle ne l’ait jamais été. Ce ralentissement traduit-il au contraire une sorte d’approfondissement, par l’exigence d’inclusion d’objectifs substantiels plus nombreux et complexes que la simple « gouvernance par le marché » qui formait largement son socle jusque-là ? Dit autrement, le libéralisme commercial est-il en position d’absorber d’autres commandements que le sien propre – et d’abord ceux du développement, comme s’est imprudemment engagé à le faire l’OMC ? Et si cela était le cas, les dispositifs existants sont-ils adaptés ?

Libéralisme global, économie, hégémonie

L’économie, comme procédure de véridiction, est le porteur du projet libéral. Le libéralisme n’est pas réductible à cette dimension économique, mais elle n’en constitue pas moins son instrument le plus effectif. Or, depuis les accords de Marrakech et la création de l’OMC, les critiques se sont amplifiées sur les estimations trop globales et imprécises des gains de la libéralisation.

« Oui », il y a des perdants, non seulement dans chaque pays, mais il y a également des pays qui pourraient être des perdants nets.
« Non  », les effets redistributifs de la croissance ne permettent pas d’envisager – fut-ce à l’échelle de plusieurs générations – une convergence rapide des revenus, ni une éradication de la pauvreté... Et quand bien même l’échange serait-il une opportunité de principe pour tous, encore faudrait-il que les conditions locales, nationales ou régionales, permettent d’en tirer parti. La géographie compte nous a-t-on alors dit, tout comme l’histoire, les dotations naturelles, les institutions et la gouvernance. Mais, même mis bout à bout, tous ces raisonnements, toutes ces « nuances », ne doivent pas remettre en cause le principe de base, ne serait-ce (et c’est un argument décisif) que parce que son contraire – le protectionnisme – lui, à toujours des effets négatifs, que son utilité n’est que de court terme et qu’il ne répond qu’à des logiques d’intérêts particuliers, pas de bien-être collectif. Même certains économistes, anciens insiders devenus plus nuancés – et utilisés comme tels par les altermondialistes ou les anti-économicistes – en restent majoritairement à des « critiques de flanc ». Le problème ne réside donc pas dans la fabrication des arguments, mais bien plutôt dans la force politique qui permettrait à cette position de reprendre le leadership du processus. Le repli hégémonique américain en la matière est notable : commencé sous Clinton (lorsqu’il avait fait allégeance aux syndicats avant la réunion de Seattle), il s’est approfondi sous les deux administrations de Bush qui a recentré les questions globales autour de celles de la sécurité et de la guerre contre le terrorisme (deux gouffres budgétaires). Il en ressort que la puissance qui avait, depuis l’après guerre, conduit tout le système d’économie de marché, est en position beaucoup moins offensive sur un ordre économique international libéral. Il est également moins disposé à payer le prix du marchandage, en entraînant ses alliés naturels avec lui (les pays de l’OCDE) dans une négociation souvent rude, mais réglée sur un cap.

Réalisme, pouvoir et intérêts

Le contrecoup réaliste qui a tendance à découler de cette position et qui se diffuse plus ou moins rapidement à tous les alliés réorganise l’agenda. Il dénote aux Etats-Unis d’une articulation plus difficile que dans la période précédente entre projet global et intérêt national. Non que les objectifs libéraux soient niés ou abandonnés, mais ils sont déplacés comme cible principale et c’est le rythme de réalisation et la coordination des moyens qui en sont affectés. Il en découle une « lisibilité » moins grande de la politique étasunienne. L’Europe n’est pas en mesure de se substituer à ce mélange de soft power, de coordination et de puissance économique représenté par une seule administration (tout en poursuivant pour elle-même l’approfondissement de sa libéralisation, au sein de l’Union politique). L’ensemble a tendance à repousser dans le temps des concessions importantes vis-à-vis des partenaires de la négociation multilatérale, mais politiquement coûteuses, comme dans le cas de la question agricole.

Le libéralisme commercial est aussi – surtout, diront certains – un instrument de politique intérieure, d’allocation des ressources et donc d’organisation de la croissance. Il doit être négocié, marchandé et rendu acceptable, budgétairement et politiquement. Lorsque le réalisme s’installe, ce sont les intérêts sectoriels, voire corporatistes, qui ont tendance à prendre la main. La question du pouvoir et de l’Etat devient alors prioritaire par rapport à l’horizon normatif. Il y a donc une relation de renforcement mutuel entre réalisme sur la scène internationale et sur les scènes nationales. De surcroît, la manière de négocier surtout des exceptions et des délais repousse d’autant une reformulation des objectifs, des coûts et des modalités de l’intervention publique régulatrice (le cas de l’agriculture européenne est de ce point de vue significatif), c’est-à-dire l’aménagement et l’acceptabilité du libéralisme en interne.

La multiplication des accords bi ou plurilatéraux de libre-échange – bien qu’officiellement non contradictoires avec le système multilatéral, permet de tenir les deux bouts du problème : poursuivre la tendance du libre-échange international tout en en maîtrisant mieux les conditions particulières et en collant mieux aux intérêts, à savoir la protection de secteurs sensibles, l’ouverture de marchés ciblés et profitables et les garanties sur les investissements dans un marchandage plus serré entre gouvernements (qui est de surcroît moins médiatisé que les conférences). En ce sens, des accords plus pratiques que l’élaboration de règles multilatérales négociées entre tous. C’est sans doute ce qui explique une partie de la multiplication impressionnante d’accords commerciaux régionaux – qu’il s’agisse d’accords formels sans grande portée pratique ou de tentatives de création d’espaces effectifs de libre circulation des biens, voire des personnes.

Réalisme et libéralisme en échec

On pourrait avancer l’hypothèse que les deux positions schématisées – libérale étroite (économiciste) et réaliste, pour faire court – ne sont guère satisfaisantes. Faire prévaloir des intérêts particuliers sur la règle générale et les fédérer dans une position nationale, non seulement interdit tout accord d’ampleur, mais risque surtout d’aboutir à des affrontements dont personne ne peut dire jusqu’où ils pourront aller et jusqu’à quel point ils pourraient compromettre la croissance globale. Congressistes américains, agriculteurs japonais, industriels indiens, parti communiste chinois, souverainistes français, etc., n’ont pas vraiment la même vision de ce qu’est l’« intérêt ». Les compromis, et donc la stabilité, risquent d’être difficiles à trouver... La position bute aussi sur les dispositifs réglementaires – dont ceux de l’OMC – comme sur l’intrication des systèmes financier, industriel et économique internationaux.

L’autre critique majeure contre le réalisme étroit est qu’il ne prend pas en compte l’émergence de grands blocs qui « pèsent » de plus en plus sur le système économique mondial. Que ces blocs soient : des pays-continents comme la Chine ou l’Inde, des conglomérats régionaux encore peu coordonnés (en particulier l’Amérique latine), les anciens NPI, des rentiers de l’énergie ou des pays partiellement isolés (Vietnam, Afrique du Sud, Indonésie). Certains jouent des rôles majeurs dans la partition mondiale, d’autres sont plus à la marge. Mais tous représentent des enjeux géopolitiques pour la triade (Amérique du Nord, UE, Japon/Corée), qui reste encore dominante dans l’équilibre du système comme en terme de PNB et de marchés mondiaux. Tous sont désormais partie prenante d’un système multilatéral négocié et le repli sur les intérêts nationaux – si tant est qu’il soit possible – n’est pas une réponse au besoin de coordination et de règles qui s’exprime dans cette nouvelle répartition de la puissance, beaucoup plus complexe que celles imaginées auparavant (hégémonie, monde dual ou multipolarité des « développés »). Et il faut constater que, quels que soient les scénarios envisagés, la consolidation de ce que l’on pourrait appeler un « ordre de puissances différenciées » se solidifie toujours plus – à court, moyen ou long terme.

De son côté, une version libérale trop simplifiée ne peut pas, sans se décrédibiliser comme projet global, repousser sans cesse au-delà de ses prérogatives analytiques et pratiques les dommages collatéraux de la globalisation et mettre hors de l’épure ceux « qui ne convergent pas » (have not, exclus et autres victimes de la globalisation). Qu’on le prenne du côté du droit ou de l’utilité, cette aporie du système international ne peut pas fonctionner sur le long terme sans générer des conflits globaux, à moins d’accepter un cloisonnement recoupant plus ou moins strictement le « choc des civilisations » (l’incidence conflictive serait tempérée par des actions spécifiques, des rentes énergétiques, des régimes autoritaires ou des « chaos bornés »).

Le paradoxe de la situation est que la révolution libérale est de plus en plus acceptée par ceux qui semblaient devoir être ses principaux contempteurs : les ONG, par tiers-mondisme (au bon sens du terme), soutiennent bien des arguments des pays les moins avancés, voire les aident à construire leurs argumentaires demandant la fin des distorsions de concurrence sur les marchés qui les intéressent ; les pays hors de l’OCDE sont de plus en plus « compromis » dans l’agenda de libéralisation, même s’ils demandent des délais et des zones de protection conçus comme temporaires ; les environnementalistes eux-mêmes ont accepté que des mécanismes économiques viennent soutenir la réalisation d’objectifs collectifs ; enfin, les coordinations syndicales internationales semblent plus proches de positions consensuelles sur le respect de normes sociales fondamentales qui ne soient pas asymétriques et distorsives pour le commerce mondial.

Et alors ?

Progressivement, un certain nombre de questions s’associent donc à l’injonction libérale : la redéfinition d’un « espace des politiques publiques » face au rouleau compresseur de ce que, faute de mieux, on appelle le « consensus de Washington »1 ; une meilleure appréciation des perdants et des gagnants et des mécanismes compensatoires internationaux nécessaires ; un renouveau des réflexions sur le développement et les dispositifs à mettre en œuvre ; la nécessité d’actions concertées en faveur d’objectifs sociaux minimaux ; la redéfinition de la souveraineté sur les ressources, les rentes et les secteurs stratégiques ; la reconnaissance des objectifs environnementaux et, surtout, un traitement spécifique pour ceux qu’aucun scénario ne remet « dedans ».

Ces « ouvertures » ne constituent pas un « plan C », ni même le triomphe du plan B de l’altermondialisme, mais peut-être l’espoir d’une réorganisation dans le système commercial international pouvant aboutir à créer un début de synergie entre des agendas (sociaux, environnementaux, commerciaux, de développement, de lutte contre la pauvreté, etc.), qui sont aujourd’hui au mieux disjoints, au pire contradictoires, et qui ne semblent guère nous rapprocher d’un développement durable international. Pour savoir si l’on est entré dans la nouvelle phase d’un libéralisme élargi (et pas dans un stand by de fait), il faudra suivre dans les dispositifs pratiques et analytiques la viabilité de cette intégration d’objectifs substantiels, jusqu’ici évoqués de façon principalement rhétorique par le libéralisme, et donc la combinaison effective et la hiérarchisation des agendas internationaux.