L’agenda incertain

Le cycle de Doha voulait répondre aux insuffisances du précédent. Pour tenir compte de la complexité des relations entre commerce et développement il a fallu le transformer en « agenda du développement » et enregistrer une nouvelle carte des groupes de négociation.

près huit années d’âpres marchandages, les gouvernements ont conclu en 1994 le cycle d’Uruguay, les négociations commerciales les plus ambitieuses au titre de l’accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT). L’acte final a donné naissance à l’Organisation mondiale du commerce (OMC), qui garantit une mise en œuvre des accords de libéralisation sur les biens et les services, établit des normes minimales de protection de la propriété intellectuelle et impose disciplines et règles de manière à renforcer les marchés extérieurs. Ces résultats impressionnants, complexes et ambitieux – en particulier d’un point de vue institutionnel – n’ont été possible qu’en raison d’un grand marchandage au moment de la définition des termes de référence du cycle et l’inclusion de l’agriculture dans les négociations.

Douche froide

A l’heure de la mise en œuvre du cycle d’Uruguay, l’enthousiasme envers le nouveau système a rapidement cédé le pas aux ressentiments et aux frictions. Pour la plupart des pays en développement (PED), les nouveaux accords exigeaient des institutions et des changements de politique qu’ils n’étaient pas préparés à mettre en place. Souvent, leurs populations n’étaient pas prêtes à absorber les chocs économiques et structurels qui en découlaient. D’autres ne disposaient ni des ressources ni des capacités pour le faire. D’autres encore, notamment les petits Etats insulaires vulnérables et les Etats enclavés, ont découvert que les nouvelles règles du jeu ne convenaient pas à leurs contraintes spécifiques en matière de production et de commerce. Enfin, les relations fondamentales entre les nouveaux cadres commerciaux nés de la libéralisation et les objectifs des politiques publiques, économiques ou non, ont nourri un débat de fond sur le niveau d’autonomie réellement autorisé par les nouvelles règles de l’OMC dans les domaines réglementés en interne.

Avec le cycle d’Uruguay, le système commercial multilatéral est passé d’un contrat concernant essentiellement les flux Nord-Sud et entre les pays de l’OCDE, à une institution quasi universelle, promettant d’isoler la gestion des relations économiques des questions de pouvoir, au travers d’un régime fondé sur des règles et basé sur le principe de non-discrimination.

Toutefois, l’accord sur l’agriculture, en accroissant les protections et les distorsions des marchés traditionnellement fortement subventionnés du Nord a plutôt consterné participants et observateurs. Simultanément, la réforme des politiques agricoles a suscité une opposition solide en Europe, en Suisse, en Corée du Sud et dans les pays partageant une vision similaire du rôle de l’agriculture dans leurs cultures et leurs économies. Ceci explique que, dans l’espoir de mettre en place un nouveau « grand marchandage », condition sine qua non au lancement d’un nouveau cycle, de nouvelles questions aient été ajoutées à l’agenda, sans qu’on prête plus d’attention au « déficit de développement » du cycle d’Uruguay.

C’est dans ce contexte que se sont déroulées les réunions ministérielles de Seattle (1999) et de Doha (2001), deux conférences marquées par les rancœurs. Les pays membres y ont poussé leurs positions à l’extrême en appelant soit à une réduction ou à une augmentation du niveau d’intervention de l’OMC, soit à un rééquilibrage de ses disciplines et de ses prescriptions, soit à une croissance rapide de l’institution.

Les divergences concernant les objectifs du système et la voie à suivre pour avancer sont restées fortes jusqu’au lancement soudain d’un nouveau cycle de négociations fin 2001 (« l’agenda du développement de Doha ») par une communauté internationale soucieuse d’affirmer collectivement des possibilités de coopération après les événements tragiques de septembre.

Un seul lit pour différents rêves

L’agenda du développement de Doha a émergé comme l’agrégat d’aspirations divergentes, promettant à chacun quelque chose de différent. Pour simplifier, disons que l’idée était de promouvoir la réforme de l’agriculture, en prenant en compte la question de la mise en œuvre et en garantissant que les résultats et les disciplines existantes soutiennent les objectifs de développement durable. En échange, il fallait assurer un accès accru aux marchés des services et des biens industriels et la mise en place de disciplines multilatérales sur l’investissement étranger, la politique de la concurrence et la facilitation des échanges. Pour sortir de l’impasse des années précédentes, on s’est accordé sur des finalités ambiguës et des ambitions mal définies. En le qualifiant d’« agenda » et non de « cycle », on contournait la résistance de ceux, nombreux, qui n’accepteraient pas de nouvelles négociations tant que le système n’était pas réaménagé. Quant au terme « développement », il a servi à approfondir l’engagement de nouveaux groupes de pays qui avaient résisté au mantra de la libéralisation et à son expansion contraignante.

Pendant les quatre années qui ont suivi, les débats menés lors de centaines de réunions, dans toutes les configurations possibles, ont porté à la fois sur la mise en place de capacités à négocier et sur l’interprétation du mandat des négociations. Le processus officiel ne respectait aucun délai, générant des rancœurs croissantes sur les objectifs et la portée des discussions. Le seul véritable délai imposé a été l’expiration de la « clause de paix »1 en 2004. Dès lors, les grandes politiques agricoles américaines et européennes ne sont plus protégées et les pays militant pour que la réforme de l’agriculture soit au cœur de l’agenda de Doha disposent de moyens de pression supplémentaires.

Cette réalité s’est vérifiée juste avant la conférence ministérielle de Cancún, en 2003. Quatre pays pauvres de l’Afrique de l’Ouest, producteurs de coton, ont constaté une corrélation positive entre la chute des prix internationaux, qui marginalisait leurs produits sur les marchés mondiaux, et les subventions accordées dans l’UE et aux Etats-Unis sur la production cotonnière. L’agenda de Doha a alors été sommé de trouver les moyens d’avancer plus rapidement et plus équitablement afin de tenir les promesses du système.

Quelques semaines avant Cancún, l’UE et les Etats-Unis se mirent d’accord pour une révision à la baisse des ambitions de réformes en matière agricole. Cette position commune suscita une réorganisation des PED sous la direction du Brésil, de l’Inde et de l’Afrique du Sud, nouveaux défenseurs d’une ambitieuse réforme des politiques agricoles. D’autres groupes d’intérêts réaffirmèrent alors leurs attentes et leur identité, dessinant une nouvelle géographie des négociations commerciales multilatérales.

Dans ce contexte, et face à la complexification du processus, la conférence avortée de Cancún a souligné le caractère « délirant » du mandat de Doha. A partir de là, le cycle est parti à la dérive.

Fin juillet 2004, les Etats membres ne sont pas parvenus à redéfinir des ambitions consensuelles. Une nouvelle position américaine, des pressions réelles du G20, du G33 et des PED importateurs de produits agricoles : presque toutes les demandes particulières ont été réintroduites dans le nouveau cadre de négociation. Du point de vue du développement, on a relancé la possibilité de créer un cadre de discussions sur des questions comme la sécurité alimentaire, des conditions de vie durable, les produits tropicaux, l’élimination des cultures interdites. Par ailleurs, on s’est surtout appliqué à bricoler des choses sur l’agriculture et à fixer des délais, sans les tenir. Pendant ce temps, le Brésil et d’autres choisirent le conflit pour faire avancer leurs dossiers en marge des négociations. Ils réussirent ainsi à faire reconnaître par l’organe de règlement des différends la justesse de leurs arguments à propos du coton face aux Etats-Unis et du sucre face à l’UE.

Elimination des subventions agricoles

Alors que la conférence ministérielle de Hongkong approchait à grands pas, Pascal Lamy, ancien commissaire européen au Commerce, fut nommé directeur général de l’OMC. Les résultats de la conférence reflètent son désir d’éviter à l’organisation un nouvel échec. Les décisions prises marquent l’influence de facteurs politiques, apparemment exogènes aux négociations commerciales, mais qui en fait déterminent la marge de manœuvre des négociateurs.

Le consensus de dernière minute sur l’élimination des subventions agricoles à l’exportation pourrait servir de critère de référence pour mesurer la capacité des membres à s’entendre sur des marchandages réciproques immédiats pour des objectifs communs. Les subventions à l’exportation constituent un élément hautement symbolique du caractère déséquilibré des relations commerciales internationales. A Hongkong, le G20 a accepté le principe d’un délai de huit ans pour l’élimination totale de ces mesures distorsives. Ainsi, l’OMC donne à l’UE, le membre qui autorise les aides agricoles les plus importantes, le temps de réformer sa PAC d’ici à 2013, comme initialement prévu dans l’agenda communautaire. Sur les autres types de soutien interne, Hongkong n’a pas clarifié la situation, tant sur le type d’aides concernées que sur les niveaux de baisse. Sur la question de l’accès au marché, les résultats ont été encore plus ténus.

Avec des ambitions réduites, il pourrait être possible de parvenir au moins à s’entendre en avril 2006 sur un calendrier de libéralisation des marchés dans les pays développés. Un tel accord a minima, qui tiendrait compte des pratiques européennes et américaines en matière de soutien et disciplinerait les subventions à l’exportation, tout en réduisant les pics tarifaires, pourrait être conclu. Faire plus dans cet intervalle n’est certainement pas réalisable et demanderait de prolonger le cycle de Doha jusqu’en 2009, au moins.

ICTSD
Créé en 1996, l’International Centre for Trade and Sustainable Development est une ONG qui contribue à une meilleure compréhension des sujets liés à l’environnement et au développement dans le cadre du commerce international.
A l’aide d’un large réseau de partenaires, l’ICTSD produit des rapports non-partisans et facilite l’interaction entre les différents acteurs pour placer le développement durable sur un agenda commun.
www.ictsd.org

Ce numéro du Courrier de la planète est co-produit avec l’Institut du développement durable et des relations internationales (Iddri)