Un peu plus que l’OMC

Andrew Charlton, London School of Economics

Le cycle d’Uruguay a été vendu aux pays en développement comme le vecteur d’une redistribution plus équitable des richesses. Pourtant, le développement des pays les plus pauvres requiert un peu plus que du commerce. En se trompant d’enceinte de négociation et d’outils d’analyse, on émet sans doute des messages politiques dangereux et inefficaces.

Courrier de la planète : Vous avez écrit avec Joseph Stiglitz un ouvrage intitulé Fair Trade to All. En choisissant ce titre, quel type d’équité aviez-vous en tête ?

Andrew Charlton : le commerce équitable (fair trade) est de fait un terme qui peut recouvrir bien des choses. Il désigne par exemple un mouvement qui, dans les pays riches, consiste pour les consommateurs à acheter des biens à des producteurs des pays pauvres, à un niveau de rémunération raisonnable. Mais, pour nous, il s’agit d’équité au sein du système commercial au profit des plus pauvres, de justice entre les pays riches et les pays pauvres.

Cdp : Quelles sont pour vous les principales conditions pour qu’un pays du Sud tire avantage du libre-échange ?

A. C. : La théorie économique nous enseigne que le libre-échange est généralement une bonne chose, dans le cadre d’une série d’hypothèses relativement restrictives. L’une des plus importantes est que, lorsqu’on parle d’aller vers plus de liberté dans les échanges, il ne s’agit pas de choisir entre un libre-échange complet et l’autarcie, mais de définir un niveau de protection.

ucun pays ne s’est développé sans commerce mais, à l’inverse, aucun pays n’a su tirer avantage de nouvelles opportunités commerciales seulement parce qu’elles existaient abstraitement. Pour que le commerce apporte aux pays en développement (PED) l’occasion de croître et prospérer, il faut qu’un certain nombre de conditions soient réunies.

Les PED ont tendance à connaître un fort taux de chômage. Or, les modèles traditionnels de commerce international prédisent qu’au moment de l’ouverture des marchés, les travailleurs qui étaient auparavant employés dans les secteurs inefficaces, parce que protégés, iront vers les secteurs où leur pays présente le plus d’avantages comparatifs. Les gains viennent précisément du déplacement de la force de travail d’un secteur à l’autre. Malheureusement, le fort taux de chômage existant dans les pays en développement n’est pas pris en compte par ces modèles. La réalité peut alors être que la libéralisation des échanges, au lieu de déplacer les travailleurs d’un secteur protégé inefficace à un secteur non protégé mais efficace, les conduise d’un secteur inefficace et protégé au chômage. Tant que les modèles d’évaluation de la libéralisation commerciale ne prendront pas en compte le taux de chômage d’un pays, ils resteront incapables de mesurer le niveau de gain à attendre.

Un autre problème rencontré par les PED est la faible prise en charge du risque par les marchés. Souvent, le niveau d’assurance social, d’indemnisation du chômage et de sécurité sociale est très bas et peu de crédits sont disponibles. Ceci rend difficile de tirer totalement partie de nouvelles opportunités commerciales. Par conséquent, pour certains pays, la libéralisation des échanges est hors de propos. Dans tous les cas, il est important de s’assurer qu’elle est menée avec prudence, selon les bonnes séquences et au bon moment.

Cdp : Selon vous, le succès de toute libéralisation passe donc essentiellement par une bonne séquence des réformes ?

A. C. : Il est important de rappeler qu’une libéralisation des échanges n’a pas besoin d’être mise en place de manière uniforme dans un pays. Plusieurs réussites en Asie du Sud-Est sont basées sur une libéralisation différenciée des secteurs dans le temps. Lorsqu’ils cherchaient à promouvoir un secteur, par exemple l’agriculture, ces pays ont baissé les droits de douane de ce secteur ou d’industries qui l’alimentent, dans notre cas, celle des intrants agricoles. Quand ils ont cherché à promouvoir les services ou l’industrie, ils ont modifié la structure de leurs droits de douane.

Cdp : Vous avez souligné la faiblesse des modèles économiques pour la mesure des gains de l’ouverture commerciale. N’y a-t-il pas un danger à faire des recommandations politiques en s’appuyant sur des résultats aussi partiels ?

A. C. : Pour moi, ces modèles, comme le modèle d’équilibre général calculable utilisé par Kim Anderson à la Banque mondiale, ont leur utilité. Ils peuvent nous aider à mettre en évidence certains effets du commerce international. Ils ont par exemple permis de montrer que certains PED seraient négativement touchés par la suppression des subventions à l’exportation des pays du Nord, car le prix sur le marché mondial de nombreux produits augmenterait. Les pays les plus pauvres, qui sont importateurs nets d’aliments, allaient connaître des difficultés.

Mais ces modèles ont aussi leurs faiblesses. Même leurs plus ardents défenseurs seraient prêts à le reconnaître. On a déjà cité leur incapacité à prendre en compte, pour l’instant, le chômage. Ils ne peuvent pas non plus, à l’heure actuelle, rendre compte d’effets dynamiques comme les changements dans la structure des investissements.

Le principal problème de ces modèles est l’ampleur des informations qu’ils génèrent, lesquelles, par définition, manquent de fiabilité. Ceci pose un problème politique. Pendant l’Uruguay round, on a présenté ces résultats aux PED – des résultats encore moins fiables qu’aujourd’hui car venant de modèles dix ans plus âgés – en les poussant à croire que s’ils signaient le cycle d’Uruguay, ils allaient s’enrichir. Il se trouve que ces chiffres n’étaient pas justes, pour des raisons variées. Mais aujourd’hui, il serait important de se souvenir, alors que nous sommes au milieu d’un nouveau cycle, que les chiffres ont un effet politique.

Cdp : Dans ce contexte, si vous étiez le président du Burkina Faso, par exemple, est-ce que vous penseriez que des échanges plus libres pourraient améliorer les conditions de vie dans votre pays ?

A. C. : Nous devons tenir compte du cycle de négociations en cours au sein de l’Organisation mondiale du commerce. Pour moi, la vraie question n’est pas de savoir si le Burkina Faso doit baisser ses droits de douane, mais si la communauté internationale a raison de créer un système qui force le Burkina Faso à le faire.

Il existe un grand nombre d’arguments pour ou contre une baisse des droits de douane, selon le secteur et selon le moment. On aurait tort de simplifier la question. Toutes les études disponibles montrent que cela dépend de la situation du pays et du secteur concernés.

Si la communauté internationale dispose des preuves que ce serait une bonne chose pour le Burkina Faso de mener une politique donnée, dans un secteur donné, à un moment donné, qu’elle l’en informe. Mais je ne vois aucune raison de le forcer à le faire.

Cdp : Est-ce que l’élargissement de l’accès aux marchés du Nord est une meilleure solution pour aider les pays les plus pauvres ?

A. C. : Il ne fait aucun doute selon moi que, quoiqu’il arrive à l’OMC, la libéralisation des échanges bénéficie avant tout aux pays à revenus intermédaires. La preuve directe en a été apportée très récemment avec la mise en place de deux initiatives – « Tout sauf les armes » par l’Union européenne et le African Growth and Opportunities Act (AGOA) par les Etats-Unis. Ces deux politiques offrent un accès quasiment libre aux pays les moins avancés aux marchés européen et américain. Malgré cela, on observe très peu d’augmentation des exportations – presque aucune dans le cas de « Tout sauf les armes », légère pour l’AGOA. Il est évident que la libéralisation du commerce ne suffit pas à promouvoir des exportations et le développement des pays les plus pauvres. A moins qu’ils ne s’accompagnent d’aides, de réformes nationales, de nouvelles infrastructures et de tout ce qui permet d’augmenter l’offre, des marchés potentiels ne suffisent pas.

La question suivante est quelles politiques pourraient faire plus pour les pays les moins avancés ? En fait, je pense que beaucoup de choses seraient possibles. Malheureusement, elles ne sont pas sur l’agenda de négociation de l’OMC. Autoriser les migrations temporaires de personnes par exemple serait intéressant. Une société de services d’un pays pauvre pourrait avoir le droit d’envoyer ses employés travailler pour un temps défini dans un pays plus riche, pour ramener de l’argent, de nouvelles compétences et des contacts. C’est le point appelé mode 4 de la négociation des services >lire Cdp n° 77 ; un point qui n’a connu aucune avancée pour l’instant. D’autres politiques sont possibles, notamment promouvoir la libéralisation du commerce Sud-Sud. Il est tout simplement improbable que les plus pauvres des PMA puissent exporter vers les Etats-Unis ou l’Europe, du fait de la mauvaise qualité de leurs produits ou de leurs normes de production. Ils pourraient par contre réussir à vendre leurs produits à leurs voisins, surtout si ce sont des pays à revenus intermédiaires, où les normes sont moins élevées et où les coûts de transport ne constituent pas une barrière. L’OMC pourrait travailler à la question des échanges Sud-Sud.

Beaucoup de choses sont envisageables dans ce domaine, mais l’agenda ne reflète que les intérêts des pays en développement les plus visibles – l’Inde, le Brésil et l’Afrique du Sud. D’une certaine façon, c’est la faute de Pascal Lamy qui, lorsqu’il était commissaire au Commerce pour l’Union européenne, a fait campagne pour que les PMA soient dégagés de toutes obligations supplémentaires. Ce qu’il avait appelé « un cycle gratuit ». Malheureusement, parce qu’ils n’ont rien à mettre sur la table, ces pays n’ont rien à dire sur l’agenda. Le concept du « cycle gratuit » les a repoussés à la périphérie de la négociation.

Cdp : On peut alors se demander pourquoi des pays comme le Burkina Faso adhèrent à l’OMC, ce qu’ils peuvent y gagner...

A. C. : Ce qui distingue l’Organisation mondiale du commerce des autres organisations internationales, c’est son pouvoir. Elle peut obliger les pays membres, par le biais de son organe de règlement des différends, à respecter les disciplines multilatérales qui forment son traité. La question est donc de quoi devrait s’occuper l’OMC, étant donné sa structure. Ma réponse est que l’OMC devrait intervenir uniquement dans les cas où il existe des arguments majeurs en faveur d’une action multilatérale. Vous pouvez m’affirmer que tel pays aurait intérêt à baisser ses droits de douane, que je partage ou non votre opinion, ça ne suffit pas à justifier une action multilatérale.

On peut trouver de nombreux exemples de politiques nécessitant une coordination multilatérale : l’accord pour limiter la concurrence entre les pays en matière de taxes a besoin de coordination multilatérale, parce que seule la coordination permet de sortir de la situation du dilemme du prisonnier. De même, l’économie politique dispose d’arguments pour justifier la négociation d’une baisse des droits de douanes entre pays riches : l’OMC peut aider un pays à échapper aux pressions des lobbies intérieurs. Par exemple, en 2001, le Président Bush subissait de lourdes pressions intérieures pour ne pas baisser ses droits de douane sur l’acier. C’était une mauvaise chose pour l’ensemble de l’économie américaine mais, surtout, c’était bien l’expression d’intérêts particuliers. L’OMC, par le biais de son organisme de réglement des différends, a permis aux Etats-Unis, de surmonter cette situation.

Cdp : Lorsqu’on recherche l’équité dans les échanges internationaux, comment faut-il se poser la question de la compensation ?

A. C. : L’agenda de l’aide au commerce tient en deux points importants mais distincts. Le premier est la compensation, le fait d’aider les pays dont la situation empire avec la libéralisation des échanges. L’autre est le renforcement des capacités d’offre, le fait d’aider les pays à tirer partie des opportunités commerciales multilatérales.

Les importateurs nets d’aliments comme les pays dépendants de préférences commerciales auront besoin de compensation. Les coûts que certains pays devront suporter pour mettre en œuvre des règles de l’OMC devront être compensés, comme les manques à gagner de certains autres, résultant de la perte des revenus de certains droits de douane.

Le deuxième point de l’agenda est plus difficile à définir. On est là bien plus dans le champ de l’aide que dans celui de la compensation. Ces pays vont devoir augmenter leurs capacités de production, construire de nouvelles infrastructures et améliorer leurs institutions.

La vraie question est comment est-ce qu’on quantifie ces deux éléments sur l’agenda commercial et par quels cannaux pourra-t-on répartir cette aide ?

Cdp : Vous pensez que l’OMC peut être l’institution qui fixe les règles de cette compensation ?

A. C. : Un premier défi sera de définir le volume d’aide nécessaire. L’OMC a tout à fait les capacités pour le faire. L’Organe de règlement des différends procède déjà à des calculs compliqués pour fixer les pénalités ou déterminer les pertes d’un pays affecté par des politiques illégales menées par d’autres pays. Donc l’OMC dispose des capacités analytiques nécessaires.

Mais a-t-elle pour autant la capacité d’obliger ses membres à allouer des fonds à cette tâche ? C’est une question bien plus difficile. Est-ce que l’OMC a les moyens d’orienter cet argent ? Est-ce qu’elle a les capacités nécessaires pour devenir le canal de distribution de cette aide ? Pour moi, la réponse est clairement non. L’OMC n’est pas la Banque mondiale.

Andrew Charlton est l'auteur, avec Joseph E. Stiglitz, de l'ouvrage Fair Trade For All, How Trade Can Promote Development, Oxford University Press

Ce numéro du Courrier de la planète est co-produit avec l’Institut du développement durable et des relations internationales (Iddri)