Cinq ans pour en finir avec les préférences

e Système de préférences généralisées est un des grands succès méconnus du commerce international et des politiques de développement. Bien qu’extérieurs au mécanisme de libéralisation du GATT, en tant que concession tarifaire offerte par des donateurs particuliers, les accords de préférences généralisés ont aidé leurs principaux bénéficiaires – Mexique, Brésil, Malaisie, Singapour, Hongkong et Taiwan – à atteindre rapidement le statut de « pays nouvellement industrialisé », accéder à la grande table de l’OMC ou adhérer à l’OCDE. Certains ont aujourd’hui des revenus par habitant plus élevés que plusieurs Etats membres de l’UE.

On ne peut donc pas remettre en cause la puissance transformatrice des politiques commerciales. Mais certains pays en développement sont devenus dépendants de leurs préférences, lesquelles ont eu tendance à fixer leurs économies et leurs ambitions stratégiques dans une structure post-coloniale. C’est particulièrement évident pour les pays d’Afrique, Caraïbes, Pacifique (ACP), signataires du protocole sucre de 1975. En offrant des prix trois ou quatre fois plus élevés que le cours mondial, le protocole a figé les bénéficiaires dans des formes productives proches de celles du XVIIIe siècle, au lieu de les pousser à investir dans la modernisation de leur économie. Quelques-uns ont utilisé leurs dividendes pour investir dans l’industrie et des services (Maurice, Trinidad et Tobago, la Barbade). D’autres ont même décidé d’abandonner le sucre (Antigua, et plus récemment St. Kitts et Nevis). Mais pour la plupart, l’ajustement reste à faire.

Sans offrir aux bénéficiaires du protocole sucre, une aide à l’ajustement équivalente à celle qu’elle octroie à ses producteurs de betterave à sucre, l’UE s’est engagée à prendre des « mesures d’accompagnement » – sans officiellement dénoncer le protocole. Le montant alloué pour 2006 devrait rester modeste mais, à partir de 2007, il devrait atteindre au moins 190 millions d’euros par an. Les négociateurs ACP demandent 250 millions.

C’est quasiment une compensation de perte de préférence. Un pays qui ne respecte pas les droits de douane consolidés paye des compensations fixées par l’Organe de règlement des différends de l’OMC. Ce que des pays riches ont su faire entre eux peut facilement être transposé pour remplacer les préférences. Ceci paraît d’autant plus probable que, lors de la ministérielle de Hongkong, le Japon, les Etats-Unis et l’UE ont promis des milliards de dollars au titre d’une aide au commerce. Ajouté aux initiatives multilatérales, cet engagement indique que l’aide au commerce devrait disposer de moyens.

L’objectif ne doit pas se limiter à un renforcement des capacités en termes de politiques et de négociations commerciales, où à l’amélioration technique des douanes ou des normes internationales, mais à la réduction des contraintes pesant sur l’offre, avant et après la frontière, surtout en terme d’infrastructures. On peut donc imaginer que, pour utiliser un fonds de quasi-compensation, chaque pays doive déterminer un programme stratégique de commerce sur le modèle des stratégies de réduction de la pauvreté élaborées avec la Banque mondiale pour toute négociation de dette.

On doit aussi tirer des leçons d’erreurs passées, comme le Stabex ou des fonds de financement compensatoire du FMI. Cette fois, plutôt que d’établir des préférences sans limitation de durée, que seuls les pays nouvellement industrialisés seraient capables d’utiliser, ces compensations devraient être offertes aux pays en développement qui ont les plus grands efforts d’ajustement à accomplir, pour une période limitée à l’horizon 2010. Ce plan d’ajustement commercial laisserait le temps de négocier au sein du cycle de Doha la disparition progressive des préférences spéciales et de revenir à un système commercial entièrement basé sur des règles multilatérales.

ODI
L’Overseas Development Institute est un think tank britannique spécialisé dans les questions de développement international et l’humanitaire. www.odi.org.uk

Ce numéro du Courrier de la planète est co-produit avec l’Institut du développement durable et des relations internationales (Iddri)