Etats-Unis
Que faire
de la puissance  ?

Ruptures et continuités

par Christian Deblock et et Jean-Frédéric Morin , Université du Québec à Montréal

La continuité de l’engagement des États-Unis en faveur du libre-échange, outre qu’il répond à des intérêts commerciaux, s’enracine dans un système de principes moraux universels, de valeurs fondatrices de la modernité qu’il s’agit de véhiculer dans le monde. Renforcé par le droit international, le libre-échange devient un objectif international dont le bien-fondé ne peut être contesté. Reste ensuite à en définir la forme la mieux appropriée  : bilatéralisme ou multilatéralisme  ?

La politique commerciale des États-Unis présente certaines caractéristiques qui la singularisent et font que, par-delà les influences multiples qui la traversent, les changements de style d’une présidence à l’autre et les aléas de l’actualité internationale, il y a continuité depuis la Seconde Guerre mondiale lorsqu’il s’agit de promouvoir le libre-échange sur la scène internationale. L’engagement envers la libéralisation des échanges ne s’est jamais trouvé démenti. Certes, les intérêts de puissance, que ceux-ci soient d’ordre commercial ou géopolitique, ne sont pas étrangers à la constance de cet engagement. Mais celui-ci s’enracine également dans les institutions, de même que dans un système de valeurs dont les États-Unis prennent la responsabilité de promouvoir, de diffuser et de défendre à l’échelle internationale, au nom du bien commun.

L’héritage de la loi de 1934

La politique commerciale américaine reste profondément marquée par la loi de 1934, qui a fait de l’ouverture réciproque des marchés une priorité de la politique étrangère. Depuis son adoption, quatre traits fondamentaux caractérisent cette politique commerciale.

1 Elle est davantage orientée vers le libre-échangisme que vers le protectionnisme. Les objectifs immédiats demeurent la liberté d’accès à tous les marchés et ressources de la planète et l’élimination des obstacles, des pratiques commerciales déloyales et des distorsions qui faussent les échanges et nuisent à l’efficacité de l’économie de marché. Ces trois objectifs, qui ont été établis par Cordell Hull, secrétaire d’Etat sous Franklin D. Roosevelt, se retrouvent toujours, sous une forme ou une autre, dans les rapports que soumet le gouvernement américain à l’Organisation mondiale du commerce (OMC).

2 Ce n’est pas à proprement parler à la raison ou à la bonne volonté des autres pays que les États-Unis en appellent en matière d’ouverture commerciale, mais à la règle de droit. Celle-ci doit être le point d’aboutissement d’une coopération institutionnalisée et d’une adhésion universelle à un ensemble de principes fondamentaux  : la nation la plus favorisée, l’égalité de traitement et la réciprocité commerciale. Ces principes, qui étaient déjà au cœur de la loi commerciale de 1934, ont été repris dans le texte fondateur du Gatt et dans les 32 accords bilatéraux que les États-Unis ont signés entre 1934 et 1947.

3 Le commerce, le développement économique et la sécurité constituent les composantes indissociables d’un trinôme de la politique étrangère américaine. Les questions commerciales sont posées à la fois comme un enjeu de sécurité et comme une variable déterminante de la prospérité mondiale. Les attentats du 11 septembre 2001 n’ont fait qu’accentuer ce trinôme. Le représentant au Commerce, Robert Zoellick, n’a d’ailleurs pas tardé à publier dans le Wall Street Journal un article au titre on ne peut plus explicite  : « Countering Terror with Trade ». L’argumentaire avait déjà été développé dans le cadre du projet de zone de libre-échange des Amériques, pour être repris par la suite en appui à la Loi sur la croissance et les perspectives économiques de l’Afrique (AGOA). Avec le lancement du cycle de Doha à l’OMC en 2001 et la Conférence de l’ONU à Monterrey en 2003, il s’agissait d’aller plus loin encore et de faire de la libéralisation des échanges un « nouveau contrat en faveur du développement mondial ». Le commerce, vecteur du développement, entre de fait dans la panoplie des instruments qui doivent venir renforcer la sécurité des États-Unis, comme l’a d’ailleurs précisée la Stratégie nationale de sécurité présentée à l’automne 2002. 4 Le libre-échange est perçu comme un principe moral et un objectif politique. Un principe moral d’abord, car celui-ci fait partie, à côté du pluralisme démocratique, des droits individuels et de l’économie de marché, des valeurs fondatrices de la modernité. Un objectif politique ensuite, car la liberté commerciale doit être le vecteur d’une prospérité partagée, ce qui en retour doit contribuer au maintien de la paix dans le monde. Perçu de cette façon, le libre-échange est un objectif universel dont le bien-fondé ne peut être légitimement contesté. Ceci étant précisé, il ne faut pas considérer la politique commerciale américaine comme relevant d’une vision stratégique unifiée et toujours bien arrêtée. De nombreux acteurs interviennent dans son élaboration et l’administration présidentielle doit composer non seulement avec le Congrès mais également avec la société civile, principalement les milieux d’affaires.

L’ancrage institutionnel du libre-échange

Les processus de coordination intergouvernementale, de consultation du secteur privé et d’investigation du Congrès sont lourds et ouvrent facilement la porte aux jeux des groupes de pression et autres intérêts partisans qui font fluctuer l’orientation de la politique commerciale selon la conjoncture. La constitution américaine a la particularité de conférer au pouvoir législatif la responsabilité ultime de la régulation du commerce extérieur. Puisqu’une partie du Congrès est en élection tous les deux ans, la politique commerciale est, plus qu’ailleurs, perméable aux jeux électoraux et aux humeurs de l’opinion publique ; ce qui, évidemment, ne contribue pas à lui donner une image de grande cohérence, ni suscite la confiance des partenaires commerciaux. Il ne s’agit pas de mésestimer ces réalités  : les États-Unis ont souvent pratiqué un libre-échange à la carte et un protectionnisme ciblé est utilisé ponctuellement, que ce soit pour forcer la main à leurs partenaires, sanctionner certains pays ou encore donner suite aux revendications de certains groupes de pression. Mais il ne s’agit pas non plus de leur donner plus d’importance qu’elles en ont en réalité.

Depuis la loi de 1934, le pouvoir exécutif a acquis une certaine autonomie dans la négociation des accords commerciaux, à l’abri des pressions protectionnistes. A partir des années 1970, le Congrès cherchera, chaque fois qu’il en aura l’occasion, à définir plus strictement les mandats de négociation et à exercer un plus grand contrôle sur la politique commerciale – celle-ci étant généralement perçue comme trop généreuse et manquant d’agressivité. Mais les amendements apportés par la législation ne feront que donner plus de cohérence à la conduite des affaires commerciales et renforcer le pouvoir de l’exécutif. Ainsi, le poste de représentant au Commerce, créé par le Congrès à l’époque du président Kennedy pour diriger l’équipe de négociation au Gatt, a beaucoup gagné en autorité avec le temps. Non seulement le représentant au Commerce a les coudées franches pour négocier une fois obtenue l’autorisation du Congrès, mais, en raison du statut particulier qui est le sien, il a aussi la possibilité de communiquer ses idées tant au sein du cabinet qu’auprès du Congrès.

L’exécutif bénéficie également de la « procédure accélérée » (Fast Track), désormais appelée mandat pour la promotion des échanges (Trade Promotion Authority). Selon cette procédure, le Congrès fixe des objectifs relativement précis que doit poursuivre l’exécutif dans ses négociations commerciales. En revanche, elle impose au Congrès des délais très courts pour l’examen des accords signés et un vote sans amendement. En fait, ce mécanisme confère au représentant au Commerce un pouvoir de négociation accru puisque ses interlocuteurs internationaux savent qu’ils ne peuvent négocier des accords qui se situent en dehors des contraintes fixées par le Congrès, au risque que celui-ci refuse de les ratifier.

Par ailleurs, une étroite collaboration, institutionnalisée, existe entre les milieux d’affaires et le bureau du représentant au Commerce, particulièrement au sein des comités consultatifs, où des ONG sont progressivement admises. Des intérêts souvent divergents s’y affrontent, notamment depuis quelques années. Néanmoins, ce mécanisme institutionnalisé de consultation permet aux milieux d’affaires de canaliser efficacement leurs demandes vers l’exécutif et, en retour, au gouvernement de compter sur l’appui financier et la coopération de certains groupes pour faire pression sur le Congrès.

Si la politique commerciale américaine demeure relativement constante bien qu’elle ne soit pas contrôlée par un organe unique, c’est qu’elle est guidée, au-delà de la recherche de puissance économique, par des valeurs qui sont elles-mêmes profondément ancrées dans la culture politique américaine. La préférence pour la voie multilatérale est, à cet égard, illustrative. Elle repose à la fois sur des considérations idéologiques et stratégiques.

La préférence pour le multilatéralisme

Lorsqu’il s’est agi pour les États-Unis de reconstruire, sur de nouvelles bases, le système économique international et de faire de la liberté commerciale l’une des conditions de la paix dans un monde unifié, le multilatéralisme a d’emblée été posé comme la pierre angulaire de la proposition qu’ils présentèrent en novembre 1945 en vue de créer l’Organisation internationale du commerce. Le multilatéralisme s’inscrivait dans le prolongement de leur conception universaliste du droit commercial et leur vision d’une économie mondiale intégrée, dans laquelle toute forme de discrimination, de quelque nature qu’elle soit, devrait être bannie.

Une autre raison plaide en faveur du multilatéralisme  : la forte internationalisation de l’économie américaine. Plus imbriquée que jamais dans l’économie mondiale, l’économie américaine est devenue extrêmement sensible à ses évolutions, transformations et reconfigurations et la place qu’elle y occupera dépendra tout autant de sa capacité à s’adapter à ces changements qu’à les maîtriser. Il ne s’agit pas seulement pour les entreprises américaines d’être présentes là où les choses se passent, encore faut-il que celles-ci puissent rivaliser à armes égales avec leurs concurrentes et œuvrer à l’intérieur d’un cadre juridique de portée universelle qui leur assure égalité de traitement et protection étendue.

Pour aborder de front ces problèmes, l’approche ne peut être que multilatérale. C’est d’ailleurs ce que démontre un rapport récent de la Commission du commerce international  : les accords multilatéraux ont des effets sur l’économie américaine beaucoup plus importants que les accords bilatéraux, dans la mesure où ceux-ci ouvrent tous les marchés et engagent tous les pays au plan juridique. En clair, la mondialisation, en poussant à la création d’un espace économique ouvert, intégré et soumis à une concurrence mondiale, incite parallèlement à la création d’un espace juridique mondial. Cela dit, soumise aux forces du marché et aux décisions des acteurs privés, l’économie américaine ne fait pas que bénéficier de la mondialisation. Elle en subit également les contrecoups, le déficit commercial prenant à cet égard une valeur hautement symbolique dans l’opinion publique.

Le bilatéralisme stratégique

Les États-Unis n’ont pas attendu les réformes toujours repoussées du système commercial multilatéral pour faire avancer leur agenda et atteindre leurs objectifs par d’autres voies, celle du bilatéralisme en particulier. Le passage par la voie bilatérale n’est pas une nouveauté en soi. Ce qui l’est davantage, c’est son utilisation de plus en plus systématique. Depuis l’obtention du mandat pour la promotion des échanges en 2002, les États-Unis ont signé huit accords de libre-échange, sept sont actuellement en négociation et plusieurs autres seraient en voie de l’être. Un niveau record, même si plusieurs d’entre eux ont été signés avec des pays, comme la République dominicaine ou le Sultanat d’Oman, dont l’économie n’est que marginale dans le système commercial international.

L’intérêt des États-Unis pour des accords bilatéraux avec des pays qui sont loin d’être leurs principaux partenaires commerciaux ne peut être compris que s’ils sont situés dans une stratégie globale. A l’instar des autres pays développés, les partenaires bilatéraux des États-Unis sont presque exclusivement des pays en développement. Le PIB de plusieurs d’entre eux dépend fortement de leurs exportations vers le marché américain. Un accès préférentiel à ce riche marché devient alors un objet de marchandage que les États-Unis utilisent pour obtenir d’importantes concessions commerciales ou d’autres engagements spécifiques, en matière de gouvernance et de sécurité par exemple.

Outre ces considérations, les accords bilatéraux peuvent, en s’entrecroisant et en s’emboîtant les uns dans les autres, servir de marchepieds pour le libre-échange global. Selon l’approche de la « libéralisation compétitive », les États-Unis tissent progressivement un réseau  : ils ciblent des pays clés en Amérique latine, en Afrique, au Moyen-Orient et en Asie Pacifique, eux-mêmes engagés dans d’autres processus d’intégration et qui sont pressentis comme des catalyseurs potentiels. Dans ce contexte, les accords bilatéraux représentent des laboratoires institutionnels au sein desquels de nouvelles normes sont expérimentées pour éventuellement servir de modèles lors d’initiatives régionales ou multilatérales.

Il est impossible de trouver une cause unique au glissement progressif de la politique commerciale américaine vers le bilatéralisme. Il n’y a pas non plus eu de plan pré-établi, ni même de stratégie clairement arrêtée, du moins pas dans un premier temps. L’engagement a été hésitant et éclectique, les motivations ont été multiples, et chaque administration a toujours cherché à donner ex post à sa politique commerciale plus de cohérence qu’elle n’en a en réalité.

Néanmoins, en prenant la voie « rapide » du bilatéralisme pour parvenir à leurs fins, les États-Unis placent leurs propres ambitions au-dessus du système commercial multilatéral. Ce faisant, ils incitent les autres pays, du moins ceux qui en ont les moyens, à faire eux aussi cavalier seul. Ainsi, la nouvelle prolifération des accords bilatéraux fait resurgir, une fois de plus, le spectre d’une fragmentation de l’économie mondiale, avec en bout de ligne le risque non seulement de voir émerger de grands blocs rivaux en son sein, mais aussi de voir les pays se désintéresser progressivement du système multilatéral. L’échec annoncé des négociations multilatérales de l’OMC ne fait qu’amplifier cette crainte récurrente.

Aujourd’hui, force est de constater qu’un sentiment d’insécurité économique gagne les Américains. Le libre-échange, comme la globalisation, ne les convainc plus. Le consensus politique sur la libéralisation s’effrite dangereusement, à commencer par le Congrès où les votes sont devenus beaucoup plus partisans. Un retour à l’isolationnisme n’est, bien entendu, pas envisageable. Les États-Unis ne sont pas prêts non plus à faire leur deuil du multilatéralisme. Par contre, une menace pointe à l’horizon  : celui du face à face, contre la Chine en particulier, mais aussi contre tout partenaire jugé déloyal. L’Europe, le Japon et la Corée en ont déjà fait les frais dans le passé. Mais ces alliés traditionnels n’ont jamais suscité la même méfiance politique que la Chine...

Le Centre études internationales et mondialisation a été créé en 2000, comme un centre de recherche et de débat sur les questions internationales.
Le CEIM a pour principal mandat d’étudier dans une perspective interdisciplinaire les transformations en cours dans les domaines du droit, de l’économie, de la sécurité et de la politique étrangère.
www.ceim.uqam.ca

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Dernière modification : 21 November 2008