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L’ère des droits relatifs

Patrick Taran, Organisation internationale du travail

Depuis le début du XXe siècle, le droit international s’est enrichi de différents instruments de protection des travailleurs migrants et de leur famille. Néanmoins, ces instruments restent peu reconnus et doivent lutter pour s’imposer contre une nouvelle doctrine politique qui tend à proposer des droits relatifs et différents selon les catégories de migrants. Un appel à la vigilance.

Le besoin de normes et mesures internationales de protection des travailleurs hors de leur pays d’origine a été formellement reconnu au début du XXe siècle avec la constitution de l’Organisation internationale du travail (OIT) en 1919, puis avec la première convention sur le traitement des travailleurs étrangers, établie en 1939 sous la direction de l’OIT. En 1949, un an après l’adoption de la déclaration universelle des droits de l’homme et deux ans avant l’établissement de la Convention internationale sur le statut des réfugiés, l’OIT a adopté la Convention sur les migrations à fins d’emploi (n° 97), le premier instrument normatif concernant les travailleurs migrants. La Convention n° 97 établit un traitement égal des nationaux et des migrants en situation régulière, tant en matière de recrutement, de conditions de logement, de travail et d’accès à la justice que de régulations fiscales et de sécurité sociale. En 1975, la Convention n° 143 de l’OIT sur les travailleurs migrants (dispositions complémentaires) apporte des outils pour réduire l’exploitation et la traite de migrants, assurer la protection des migrants en situation irrégulière et faciliter l’intégration des migrants réguliers dans les pays hôtes. Les deux textes forment le socle de la Convention internationale sur les travailleurs migrants de 1990, laquelle étend la reconnaissance des droits économiques, sociaux et culturels des travailleurs migrants1. Ces trois instruments forment une sorte de charte internationale sur les migrations, un cadre normatif large couvrant le traitement des migrants comme la coopération interétatique en matière de régulation des migrations.

Un arsenal législatif

Avec ces textes, les définitions et les bases juridiques globales de toute politique ou pratique nationales visant des travailleurs migrants non nationaux et les membres de leur famille sont fondées sur des valeurs partagées. Les états sont ainsi encouragés à établir ou améliorer les législations nationales pour respecter les normes internationales. Les textes définissent un agenda large pour les politiques nationales, ainsi que pour la consultation et la coopération entre états en matière de formulation des politiques migratoires de main-d’œuvre, l’échange d’information, etc.

La Convention internationale de 1990 établit que les travailleurs migrants sont plus qu’une force de travail et une entité économique : en tant qu’acteurs sociaux, ils ont des droits, ainsi que leurs familles. Elle renforce ainsi les principes énoncés par les conventions de l’OIT sur les travailleurs migrants, leur donnant droit à une égalité de traitement avec les nationaux dans les domaines juridique, politique, économique, social et culturel.

La Convention n° 143 de l’OIT et la Convention de 1990 veulent aussi prévenir et éliminer l’exploitation des migrants. Elles réaffirment ainsi l’objectif de « travail décent » défini par les normes internationales de travail qui, d’une manière générale, s’appliquent explicitement ou implicitement à tous les travailleurs migrants. Les acteurs non gouvernementaux – les partenaires sociaux (employeurs et syndicats) – sont encouragés par la Convention n° 143 à s’impliquer dans l’élaboration, la mise en œuvre et le contrôle des politiques nationales de migration.

La Convention n° 143 et celle de 1990 visent explicitement les migrations irrégulières ou clandestines, en appelant à trouver des solutions aux situations d’irrégularité, notamment par la coopération internationale. Ces conventions comblent la lacune existante concernant la protection des travailleurs migrants non nationaux et des membres de leur famille en situation irrégulière, en énonçant des normes pour les législations nationales dans les pays hôtes et dans leur pays d’origine. Elles impliquent une protection minimale pour les travailleurs migrants sans papiers ou sans autorisation.

Ces trois instruments, regroupés dans un texte étendu, détaillé et complémentaire, créent un langage normatif qui peut être incorporé directement à toute législation nationale. Ils réduisent ainsi toute ambiguïté d’interprétation et de mise en œuvre liées à des contextes politiques, juridiques et culturels différents.

Au 30 janvier 2007, 77 états avaient ratifié l’un au moins des trois textes2. Onze pays membres de l’Union européenne ont ratifié une ou les deux conventions de l’OIT3. Si on inclut les seize cas de signature, préliminaire à la ratification, on peut s’attendre à ce que près de 90 états aient formellement adopté les normes internationales sur les travailleurs migrants dans les trois années qui viennent. Le débat sur le traitement des travailleurs migrants et leurs familles reflète un conflit plus large entre différents systèmes de valeurs pour la gouvernance nationale et supranationale des sociétés. D’un côté, une approche basée sur le droit donne implicitement la primauté aux libertés individuelles, à l’égalité des chances et au bien-être social. De l’autre, l’accent est mis sur la sécurité économique des entreprises. Les migrations deviennent ainsi le prétexte pour discuter et redéfinir les relations entre travail et capital, la distribution des bénéfices économiques, le niveau de protection, la régulation des conditions de travail et la possibilité pour les travailleurs – et les étrangers en particulier – de s’organiser pour défendre leurs intérêts.

Réduction des droits

A l’échelle internationale, depuis la conférence mondiale sur les droits de l’homme de 1993, certains gouvernements remettent explicitement en cause l’universalité et l’inaliénabilité des droits de l’homme. Pour certains, la notion de droits humains s’applique différemment selon les contextes culturels et régionaux. Ils prétendent que les droits de l’homme ne sont pas indivisibles mais qu’au contraire, les droits civils et politiques doivent être distingués des droits économiques, sociaux et culturels. Ils en font des idéaux, coûteux et difficilement applicables partout dans le monde.

Les mesures nécessaires pour garantir ces droits exigent des systèmes complexes d’état providence, de subventions alimentaires, de santé, d’éducation et d’aide sociale, des programmes d’emploi, des systèmes judiciaires efficaces, etc. Autant d’instruments exigeant des revenus fiscaux qui sont aujourd’hui perçus comme des limites aux investissements privés, à la croissance économique et au développement, tant dans les pays industrialisés que dans les pays en développement.

Des propositions visant à relativiser les droits humains et sociaux émergent, spécialement dans le secteur des migrations internationales avec la préférence pour les migrations temporaires. Cette approche « utilitariste et conséquentialiste » justifie une application réduite des droits et un traitement inéquitable des travailleurs non nationaux par l’augmentation des opportunités d’emploi dans les pays hôtes potentiels4. Les droits deviendraient des produits échangeables, vendables ou négociables, en fonction des bénéfices économiques attendus de l’accès aux marchés du travail étrangers. Certains groupes de droits pourraient ainsi être échangés contre un accès temporaire à l’emploi dans les pays développés.

Parallèlement, de nombreuses propositions visent à réduire les droits des migrants. En 1997, un projet de résolution a circulé (sans être adopté) au sein de la commission des Nations unies pour les droits de l’homme : l’Organisation internationale pour les migrations, l’Union européenne, le Conseil de l’Europe et les milieux universitaires ont avancé différentes propositions dans ce sens ou pour la révision des conventions. Ce mouvement semble s’intensifier avec l’augmentation des ratifications et l’entrée en vigueur de la Convention de 1990 sur la protection des droits des travailleurs migrants. Un des risques de cette approche est l’établissement d’une série de principes plus généraux, vagues et difficiles à mettre en œuvre que les normes et les mécanismes de contrôle de l’OIT et de la Convention de 1990.

De nouveaux arguments idéologiques et politiques s’opposent à l’application des droits de l’homme aux migrants et autres non nationaux. Les doctrines post-11 septembre prétendent ainsi que l’étendue et la nature des menaces terroristes internationales justifie – voire exige – des restrictions des droits humains, civils et politiques des migrants dans les démocraties occidentales comme ailleurs. La criminalisation des migrants et la sécurisation des états sont susceptibles de déshumaniser les étrangers, en minimisant l’obligation de reconnaître et protéger leurs droits et en compliquant un traitement solidaire et équitable. Elles permettent aussi de susciter le soutien d’au moins une partie de la population nationale à l’égard de mesures répressives, réduisant l’accès des travailleurs étrangers et de leur famille à une protection juridique, aux services sociaux, et leur interdisant de s’organiser pour protéger leurs droits.

De plus en plus de gouvernements européens et occidentaux critiquent la Convention de 1990, qu’ils jugent soit impraticable et impossible à mettre en œuvre, parce que « trop ambitieuse » et traitant tous les migrants sur un même pied, indépendamment de leur statut juridique ; soit peu pertinente puisque aucun pays hôte n’a exprimé son intention de l’adopter ; voire « morte » par essence, vu le faible nombre de pays l’ayant ratifiée.

Face à cette opposition, l’ONU ne doit pas céder de terrain. Depuis près de quinze ans, la Commission des droits de l’homme, des résolutions de l’Assemblée générale et des déclarations de la conférence mondiale appellent régulièrement les pays à ratifier la Convention de 1990. Pourtant des documents préparatoires et les conclusions du dialogue de haut niveau sur les migrations et le développement (septembre 2006) ont omis de le faire.

Les ONG et les syndicats doivent redoubler leurs efforts pour faire connaître et défendre ces conventions. La société civile a été le moteur historique d’une approche des migrations basée sur le droit. Beaucoup des ratifications ont été obtenues par le lobbying des ONG et des syndicats. La seule réponse efficace à la relativisation des droits est donc la mobilisation sociale, qui rendra l’approche par le droit plus crédible et moins coûteuse politiquement.

Les ambiguïtés de la lutte contre les clandestins

Une rhétorique politique courante prétend combattre les migrations irrégulières alors que les gouvernements tolèrent de manière informelle ces migrations, même quand officiellement ils renforcent les contrôles contre les « illégaux ». On observe d’un côté un flux continu de main-d’œuvre bon marché et, de l’autre, des migrants en situation irrégulière, qui sont exploités, incapables de s’organiser sur leur lieu de travail, de défendre leur dignité et d’obtenir des conditions de travail décentes, se retrouvant stigmatisés et privés de tout soutien.

En tolérant les restrictions à la liberté de mouvement, le dépassement des horaires de travail, le manque de soins, de protection et de sécurité, le non paiement des salaires ou l’octroi de logements de mauvaise qualité, on soutient le développement d’un marché de migrants qui n’ont d’autre choix que de travailler dans des conditions simplement intolérables. L’absence de contrôle dans les secteurs concentrant les migrants, en particulier dans l’agriculture, la construction, les services aux particuliers ou le commerce du sexe, permet le développement du travail forcé ou obligatoire.

Par ailleurs, dans un nombre croissant de pays, la gestion des migrations est passée des ministères du Travail aux ministères de l’Intérieur, modifiant d’autant le contexte d’élaboration et de mise en œuvre des politiques. P. T. és de retours dans les pays d’origine. Même des pays traditionnels d’immigration comme l’Australie constatent que les entrées temporaires pour travailler ou étudier dépassent le nombre d’entrées pour une installation permanente. De même, de plus en plus de jeunes Australiens considèrent qu’une expérience de travail à l’étranger est importante pour leur carrière. Les migrations prennent donc des formes de plus en plus variées et complexes.

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Dernière modification : 31 July 2010