Relations internationales: Le temps des émergents Relations internationales
Le temps des émergents

DOSSIER
Les nouveaux donateurs

Chine/Afrique
Vers une dette plus soutenable ?

HELMUT REISEN, CENTRE DE DEVELOPPEMENT DE L'OCDE

Entre autres griefs, il est reproché à la Chine d'octroyer des prêts bonifiés à des Etats africains dont les plus pauvres étaient quasiment débarrassés du fardeau de la dette. Il n'empêche, ces prêts, adossés à de vastes programmes d'investissements dans les infrastructures, contribuent à stimuler les exportations et les revenus des pays récipiendaires. Reste à la Chine de partager avec les autres donateurs des critères communs en matière de crédit. Elle ne manque pas d'arguments face à la rhétorique sur la " bonne gouvernance ". Un avis à contre-courant du catastrophisme ambiant sur l'action de la Chine en Afrique.

Il est difficile aujourd'hui de quantifier les volumes, l'allocation et la composition de l'aide fournie par les nouveaux donateurs comme la Chine qui interviennent en dehors du groupe des 22 pays membres du comité d'aide au développement (CAD) de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). D'après la Banque mondiale et le Fonds monétaire international (2006), parmi les pays non membres du Club de Paris, les six principaux pays fournisseurs d'aide bilatérale aux pays les moins avancés sont le Brésil, la Chine, l'Inde, la Corée, le Kowe•t et l'Arabie saoudite. Les données disponibles montrent que la Chine est devenue, très nettement, le premier pays créditeur de ce petit groupe.

Les " vieux " pays donateurs observent la Chine avec suspicion et l'accusent de se comporter de manière opportuniste et égo•ste (" passager clandestin ") en profitant des efforts déployés par la communauté internationale sans s'astreindre elle-même aux mêmes règles. Aujourd'hui, les pays pauvres africains sont dans une large mesure débarrassés du fardeau de la dette, en raison principalement de deux programmes d'allègement : l'initiative PPTE (pays pauvres très endettés), qui concerne l'aide bilatérale, et l'initiative d'allègement de la dette multilatérale (IADM), pour un allègement total, en Afrique, de 43 milliards de dollars de dette publique. Si les termes exacts des prêts consentis par la Chine ne sont pas bien connus, leur croissance rapide et leur faible ratio de prêts bonifiés ou " concessionnels " 1 les désignent très souvent comme des prêts dangereux pour la soutenabilité de la dette africaine. Enfin, la Chine est critiquée pour ses investissements dans des pays peu sourcilleux en matière de protection des droits de l'homme, avec lesquels les donateurs de l'OCDE ont choisi de ne plus coopérer. La corruption et les atteintes à la démocratie seraient indirectement perpétuées par la manne chinoise.

L'aide chinoise est affectée principalement aux infrastructures pour l'extraction de ressources (28 %), aux télécommunications (19 %) et au transport (13 %, rail et route pour l'essentiel), selon des données non publiées de la Banque mondiale. L'aide est fournie sous trois formes : les dons (par le ministère du Commerce, ou Mofcom), principalement en nature ; les prêts à taux zéro par le Mofcom (les autorités chinoises estiment que dans 90 % des cas, le remboursement de ces prêts est annulé au cours du temps) et, enfin, les prêts concessionnels de la China Exim Bank dont le taux d'intérêt est subventionné par le Mofcom. Bras armé du gouvernement chinois en Afrique en matière d'aide bilatérale, la China Exim Bank est impliquée dans le financement de la totalité ou presque des projets les plus importants (Brautigam, 2007).

LA CHINE ET LA DETTE AFRICAINE

Un entretien que j'ai pu mener en juin 2007 au bureau parisien de la China Exim Bank n'a pas révélé d'informations précises sur la taille et les termes des crédits consentis aux activités chinoises en Afrique. Seules quelques informations sur leur caractère concessionnel ont filtré : le taux d'intérêt est de 2 %, la maturité de 10 à 15 ans, il n'y a pas de délai de gr‰ce et le yuan sert de monnaie de référence.

Les accusations faites à la Chine de se comporter en passager clandestin sont déplacées et ce pour une raison simple : la majorité des projets d'infrastructure en Afrique financés par les Chinois sont entrepris dans des pays riches en ressources qui ne font pas partie du club des pays pauvres très endettés. Dans la décennie en cours, l'Angola a reçu 40 % des engagements chinois en matière d'infrastructures, le Nigeria, l'Ethiopie et le Soudan respectivement 24, 15 et 12 %, selon des données non publiées de la Banque mondiale. Les données rassemblées par l'Agence française de développement (Chaponnière, 2007) conduisent à des résultats très proches.

On peut se demander alors quelle est la contribution réelle de la Chine à la soutenabilité (ou insoutenabilité) de la dette africaine. Il existe des seuils de difficulté financière définis pour les pays à bas revenu (Kraay et Nehru (2006), le locus classicus en la matière, voir tableau 1). Que valent ces indicateurs dans les pays d'Afrique où la Chine est très présente ? La vulnérabilité de la dette est à l'évidence un problème sérieux pour tous les pays exportateurs d'énergie et de minerais, en raison de l'exposition de ces pays aux chocs extérieurs (i.e. variations brutales des cours mondiaux). Mais des pays comme l'Angola et le Soudan, où la présence chinoise est la plus fortement ressentie (pays qui par ailleurs ne bénéficient pas de l'initiative PPTE), les indicateurs de la dette s'améliorent au cours du temps (tableau 2). De surcroît, ces pays ont accumulé des réserves de change qui réduisent leur exposition nette à la dette par rapport à il y a cinq ans.

Un des paramètres à prendre en compte dans l'évaluation de la contribution chinoise au poids de la dette africaine et à son évolution dans le temps est l'éventuel effet d'entraînement que les fonds chinois impriment aux exportations et au revenu des pays récipiendaires. A titre d'exemple, l'Angola et le Soudan ont connu durant la période 2000-2005 une croissance forte de leurs exportations et de leur revenu. Tandis que l'Angola a un ratio d'exportation (en % du PIB) de 84 %, le Soudan reste un pays plus fermé, à 23 %. Mais comme la Chine est le principal client du Soudan, la contribution de la demande chinoise en pétrole à la croissance du revenu est à peu près la même, de l'ordre de 20 %.

Pour autant, certains concèdent que la contribution de la Chine à la croissance des exportations et du revenu est positive mais qu'elle reste néfaste pour ses effets de sape sur la démocratie, le nivellement des institutions et la propagation de la corruption - et ce en particulier dans les pays riches en pétrole considérés comme déjà peu exemplaires en la matière (Collier, 2007). Les chiffres fournis par Transparency International apportent quelques réponses : ces pays (Angola, Congo, Mozambique, Nigeria, Soudan, Zimbabwe) sont perçus comme relativement corrompus, mais la présence chinoise ne semble pas avoir encouragé la corruption. Au contraire même, dans certains pays, comme l'Angola ou le Nigeria. Le rapport du projet " Worldwide Governance Indicators " de la Banque mondiale publié en juillet 2007 vont dans le même sens. Reste que la Chine devra reconsidérer les problèmes de gouvernance dans ses pays partenaires. En février 2007, elle a d'ailleurs effacé le Nigeria et le Soudan de la liste des pays riches en ressources dans lesquels elle encourageait ses compagnies à investir.

BOOM DES INFRASTRUCTURES

Un problème auquel il est peu fait référence est celui de la monnaie. Les prêts chinois sont consentis en yuan. Economie à forte croissance, la Chine devrait voir le yuan s'apprécier en termes réels. Il n'existe pas de moyens de se couvrir contre les fluctuations de long terme du yuan. Les pays à faible revenu ont cependant la possibilité de réduire le risque de change en alignant la distribution de leur portefeuille de dettes entre les différentes monnaies et la distribution de leur cash flow - en gros, leurs revenus d'exportations entre différentes destinations. Pour les exportateurs de pétrole, cela impose d'accroître l'exposition de la dette aux variations du dollar.

En 2007, après environ cinq ans de forte présence chinoise en Afrique, les sociétés de notation financière estiment que la dette africaine est plus soutenable que par le passé. En contrepartie, il est important de surveiller l'évolution des prêts non performants. N'oublions pas qu'un objectif important des programmes d'allègement de la dette était de restaurer la réputation de l'Afrique en matière de crédit, d'encourager les nouveaux investissements et d'accroître le potentiel économique du continent. On n'a jamais vu ou presque par le passé autant d'investissements en Afrique consentis en matière d'infrastructures en si peu de temps. Le continent n'est plus une chasse gardée, la concurrence que l'on y rencontre de plus en plus maintenant entre bailleurs est extrêmement stimulante. Les évolutions récentes peuvent êtres désagréables à quelques compagnies occidentales et à leurs financeurs, mais la concurrence des investissements et crédits chinois semble bien plus efficace pour accroître le revenu du continent que la rhétorique de haut vol sur les vertus de la gouvernance que nous assènent certains pays de l'OCDE, en oubliant de regarder chez elles et passant sous silence des scandales comme ceux de British Aerospace, Siemens ou Halliburton. La concurrence à laquelle font face les institutions financières occidentales peut avoir la vertu supplémentaire de renforcer la concurrence entre paradigmes - ou options - politiques, pour le plus grand choix, et le plus grand profit, des pays récipiendaires. La Chine serait bien avisée, maintenant que le pouvoir en matière de financement n'est plus aux seules mains des pays développés, de partager des critères communs en matière de crédit et de contribuer à l'énoncé et l'application de recommandations au sein par exemple d'une initiative pour la transparence de la dette qui pourrait impliquer à la fois les pays membres du CAD, les pays non-CAD et les créditeurs privés. o

1) Un prêt concessionnel est un prêt non assorti des conditions traditionnellement exigées par les banques commerciales.

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Dernière modification : 09 September 2010