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UN AVENIR EUROPÉEN

Les Balkans et l'UE

Grand Entretien avec Claude Fischer ConfrontationS Europe, François Lerin CIHEAM/Institut agronomique méditerranéen de Montpellier, Doris Pack Députée européenne Allemagne, CDU, Présidente de la délégation pour les relations avec les pays d’Europe du sud-est Jacques Rupnik Centre d’études et de recherches internationales

1| Une chronologie

Les guerres de démantèlement de l’ex-Yougoslavie ont placé les pays des Balkans occidentaux dans une perspective européenne singulière par rapport aux autres républiques du bloc communiste qui ont rejoint l’UE en 2004 et 2007. Quelle périodisation de l’intégration des Balkans dans l’Union européenne peut-on proposer ? Quel rôle les Européens ont-ils joué dans les conflits de la région  ? Quel a été l’arbitrage entre, d’une part, l’approfondissement de l’Union européenne et, de l’autre, son élargissement ?

Courrier de la planète : Après la chute du Mur de Berlin, quelle a été la chronologie du projet d’intégration des Balkans dans l’Union européenne  ?

Jacques Rupnik : L’UE ne s’était pas préparée à affronter le défi posé par la disparition du bloc soviétique. Elle a pu servir de référence, de modèle lointain, mais c’est le système communiste qui a implosé et non l’UE qui a cherché à le déstabiliser. Ce qui explique son manque de préparation ou d’anticipation. Face au changement, le premier réflexe a été d’éviter de faire des promesses inconsidérées aux démocraties à venir d’Europe centrale et orientale : en 1991, les premiers accords de coopération entre la CEE et les anciens pays du bloc soviétique ne mentionnaient pas la perspective d’adhésion.

Il n’y a pas eu de volonté de se précipiter dans cet espace ouvert car l’objectif premier à l’époque était de consolider l’Europe, via le traité de Maastricht, adopté en 1992. Maastricht a constitué un grand bond en avant pour la construction européenne, au moment même où s’ouvrait un vaste champ des possibles à l’Est. Le dilemme était donc déjà posé entre, d’une part, l’approfondissement de l’Union et, de l’autre, son élargissement. Pourtant, aujourd’hui, on entend souvent vilipender cet élargissement qui aurait été mal préparé et conduit trop rapidement. Mais cela a tout de même pris quinze ans  ! Churchill, lui, disait : « une semaine, c’est long en politique »…

François Lerin : À la chute du Mur, si la question de la réintégration des anciens pays communistes n’a pas été posée directement, elle l’a été de façon indirecte quand la réunification allemande a été adoptée, c’est-à-dire… immédiatement  ! Et puis, rapidement, au Conseil européen de Copenhague en 1993, l’UE a défini les critères d’adhésion pour les futurs entrants, alors que la guerre de dissolution de l’ex-Yougoslavie avait déjà commencé. À partir de ce moment-là, si les Balkans orientaux sont restés dans la chronologie de l’adhésion telle que l’UE l’avait définie, les Balkans occidentaux, eux, sont sortis du schéma à cause des guerres. La réponse a donc été assez rapide finalement : dès 1993, en regard, comme le disait Jacques Rupnik, d’une question qui n’était pas posée avant 1989. C’est un temps de réaction très court pour une bureaucratie si complexe…

Doris Pack : Dans cette chronologie, la situation des Balkans occidentaux est effectivement particulière du fait de la guerre de dislocation détachée dans la mesure où elle n’abritait pas de minorité serbe et n’avait pas de frontières communes avec la Serbie. La Croatie , elle, a dû faire face à l’armée yougoslave qui a détruit Vukovar et a occupé un tiers du pays pendant quatre ans. Une période durant laquelle la Croatie n’a évidemment pas pu se rapprocher de l’Union. Ce n’est qu’à partir de 1995 qu’elle a retrouvé l’intégralité de son territoire et aujourd’hui, elle est le prochain entrant dans l’UE…

En Bosnie, la situation est plus compliquée : le découpage en deux entités ne fonctionne pas et ils ne parviennent pas à modifier la Constitution pour dépasser les antagonismes interethniques. Au Kosovo, l’intervention de l’OTAN en 1999 pour venir en aide aux Albanais était extraordinaire : faire une guerre en Europe pour sauver une partie de la population était quelque chose de tout à fait nouveau, avec en prime la première participation de l’Allemagne dans un conflit armé depuis la seconde guerre mondiale. Cette intervention a été un succès, mais n’est pas allée au bout de sa logique consistant à octroyer l’indépendance au Kosovo dès ce moment-là.

Pour revenir aux perspectives d’adhésion, le cas de l’Albanie, qui sortait d’une des dictatures européennes les plus hermétiques, était également très particulier. Elle est devenue une démocratie du jour au lendemain, ce qui forcément pose des difficultés qui ne peuvent pas se résoudre aussi rapidement. Elle est aujourd’hui sur la bonne voie : l’Albanie va intégrer l’OTAN et a signé un accord de stabilisation et d’association (ASA) avec l’UE. Et nous agitons toujours la carotte européenne pour les encourager à conduire leurs réformes…

Jacques Rupnik : La marginalisation des Balkans par rapport au processus d’intégration européenne est essentiellement liée au processus violent de démantèlement de la Yougoslavie. Et ce n’est pas la dislocation en tant que telle qui est en cause mais bien la violence du processus. La dislocation tchécoslovaque, par exemple, n’a pas compromis le processus d’adhésion à l’UE. Elle a simplement obligé à renégocier les accords d’association de la République tchèque et de la Slovaquie naissantes. Ironie du sort, ces deux pays se retrouvent aujourd’hui dans l’UE : ils ont créé une frontière qui est déjà supprimée  !

Il est toutefois possible de sortir de l’ancienne Yougoslavie et d’intégrer l’Union. La preuve par la Slovénie qui, première sortie, se retrouve aujourd’hui à présider l’UE et donc à gérer le cas kosovar, ultime épisode, du moins l’espère-t-on, de la dislocation de l’ancienne Yougoslavie. Tout cela ne manque pas de sel…

Courrier de la planète : L’UE avait-elle d’emblée défini différentes catégories de pays dans la perspective de l’élargissement ?

Jacques Rupnik : Pas véritablement, même si le facteur de la proximité a bien sûr énormément compté. L’Allemagne a beaucoup poussé pour l’élargissement. Elle en a fait une priorité. Si bien que la France a dû suivre… Alors qu’initialement ce n’était pas ce qu’elle avait envisagé : en 1991, à Prague, François Mitterrand avait imaginé une confédération européenne qui irait jusqu’à la Russie et se présenterait comme une alternative à l’élargissement. « Il faudra des décennies et des décennies pour envisager l’élargissement de l’UE », estimait-il alors. Mais à partir du moment où il incluait la Russie dans son projet de confédération, les Européens du Centre ont refusé ce projet mort-né. En janvier 1990, si vous demandiez quel est le pays postcommuniste qui semble le mieux préparé à intégrer l’Union, la plupart des gens vous aurait répondu la Yougoslavie. Ce pays connaissait une forme de communisme « ramollie », largement décomposée, où une économie de marché coexistait avec des formes de propriété socialiste dans toute une série de secteurs. Il y avait une libre circulation des personnes depuis les années 1960, constituant une diaspora de travailleurs émigrés qui investissaient au pays ; les entreprises occidentales y étaient implantées ; etc. Le communisme yougoslave n’avait rien à voir avec la Roumanie de Ceausescu, l’Albanie d’Hoxha, la Tchécoslovaquie de Husak ou encore la RDA de Honecker. À bien des égards, la Yougoslavie était potentiellement plus disposée que les autres pour une transition démocratique et certainement le candidat le plus propice à entrer dans l’UE. Sans compter qu’ils avaient déjà des liens avec le Conseil de l’Europe et d’autres institutions européennes. On connaît la suite : au lieu de la transition démocratique et de l’intégration européenne, ils ont connu les guerres de fragmentation et l’instauration de régimes nationalistes autoritaires.

Claude Fischer : Sans en imputer la responsabilité à l’UE, on peut considérer que la guerre de démantèlement de l’ex-Yougoslavie est aussi liée au fait qu’elle n’a pas pensé l’intégration des Balkans suffisamment tôt. Ce n’était pas à l’ordre du jour. L’Europe n’a pas su accompagner le mouvement de dissolution de l’ex-Yougoslavie. Au contraire, elle a soutenu, plus ou moins confusément, la montée des nationalismes et des divisions. La France, en particulier, a joué un rôle très négatif.

Ceci dit, on ne peut pas comprendre la résurgence des nationalismes dans les années 1990 sans souligner les fractures profondes qui ont marqué les peuples des Balkans dès l’An Mille. Mais sans remonter aussi loin dans l’histoire, les divisions ont été au coeur de la communauté des Slaves dès 1918 : religieuses, politiques, avec une forte volonté hégémonique de l’État serbe, en particulier sous Tito. Après l’« implosion », c’est bien au sein des sociétés que sont apparues la contestation et la mise à bas du régime communiste – l’option d’une adhésion à l’UE après la guerre de Bosnie est apparue alors comme la seule solution pour stabiliser et développer la région et, plus fondamentalement, réconcilier tous les Européens. « L’avenir démocratique de l’UE se joue dans les Balkans » avons-nous pu écrire. Aujourd’hui, l’UE agite sa « capacité d’absorption » (son « incapacité » en fait) pour mieux reculer les échéances. Mais attention au rejet par les peuples eux-mêmes et au regain des forces nationalistes.

Courrier de la planète :L’Union européenne n’aurait-elle pas suffisamment mesuré la gravité des guerres dans l’ex-Yougoslavie  ?

Doris Pack : Au début de la destruction de la Yougoslavie, Français et Anglais n’ont pas compris que ce pays ne pourrait plus être sauvé. Contrairement à l’Allemagne et à l’Autriche, qui ont admis qu’il fallait donner l’indépendance aux anciennes républiques yougoslaves pour freiner les projets guerriers de Milosevic.

Au début, l’UE n’a pas joué un rôle important : il existait des divergences entre les différents États-membres. Les Anglais et les Français ont analysé la situation à travers le prisme des alliances datant de la seconde guerre mondiale : les Croates sont mauvais car ils ont collaboré avec l’occupant nazi, et les Serbes sont bons car ils avaient été des alliés. Ce n’est qu’à la fin de la décennie 1990, après la guerre de Bosnie, que l’UE a commencé à adopter une démarche commune en créant le Pacte de stabilité pour l’Europe du Sud-Est. Ce pacte a constitué le premier pas d’une politique européenne commune dans les Balkans qui dure encore aujourd’hui.

Jacques Rupnik : Il faut quand même rappeler que l’UE n’était pas faite pour projeter à l’extérieur des forces militaires, dont elle ne disposait pas d’ailleurs. Elle n’était pas une force de maintien de la paix et n’avait pas de mandat pour cela. Son seul atout était économique. N’oublions pas qu’en 1991, l’Europe n’était qu’une « communauté économique ». Au début du conflit, elle a surtout cherché à limiter les dégâts en évitant une extension régionale.

En mai 1991, le président de la Commission européenne, Jacques Delors, est allé rencontrer les dirigeants yougoslaves, à l’époque Tudjman et Milosevic, pour leur proposer une aide économique de cinq milliards d’écus. Mais ça ne les intéressait pas. Ils étaient déjà dans une logique d’affrontement pour bâtir leur propre État-nation.

Claude Fischer : Je voudrais revenir sur la raison d’être de l’UE. Bien sûr, l’Europe a construit un grand marché commun qui constitue un attrait ou un modèle pour l’extérieur. Mais je crois qu’elle avait aussi pour vocation première la paix : « plus jamais ça  ! ». Les Pères de l’Europe ont quand même cherché à bâtir un espace de paix et de réconciliation. Face à l’éclatement de la Yougoslavie, l’Europe s’est montrée très insuffisante. Certes, elle n’était pas encore une Union politique, mais elle avait un rôle à jouer dans cet espace pour le maintien de la paix. Et deuxième chose, comme le souligne Doris Pack, cette guerre, issue de la volonté hégémonique des Serbes, a divisé les Européens. Entre, d’une part, l’Allemagne qui a soutenu les Croates et, d’autre part, la France et la Grande-Bretagne qui, avec la Russie, ont soutenu les Serbes.

Jacques Rupnik : C’est pourquoi il n’existait pas en 1991 de position européenne commune. Il faut d’ailleurs reconnaître à l’UE le mérite d’avoir évité que le différend franco-allemand sur les Balkans ne compromette le projet européen. Je rappelle qu’on négociait Maastricht à l’époque, et Maastricht a survécu à la guerre dans les Balkans.

Claude Fischer : Si l’Europe a survécu aux divergences de vue entre Allemands et Français, elle ne les a pas non plus mises explicitement sur la table pour réellement les dépasser. Ces rivalités, les différences d’approche de l’histoire ou de l’économie et la défense des intérêts nationaux freinent l’instauration d’une Union politique, qui permettrait de prévenir plus efficacement les conflits armés. Le drame de l’Europe aujourd’hui, c’est qu’au lieu de débattre des sujets qui divisent, elle a plutôt tendance à les étouffer. Du coup, l’Union avance a minima, voire régresse dans certains domaines…

Courrier de la planète : Les guerres de démantèlement de l’ex-Yougoslavie ont donc gelé les projets d’adhésion…

François Lerin : Il n’existait pas de politique extérieure et de sécurité commune au moment où s’est déclenché le conflit en Yougoslavie. Donc, d’une certaine manière, l’Union n’avait ni le mandat, ni les instruments pour intervenir. Les conflits ont été résolus par les Nations unies en Bosnie-Herzégovine et par l’OTAN au Kosovo.

L’Europe avait dans son portefeuille des instruments classiques d’aide de préadhésion, tels qu’ils ont servi pour l’intégration des pays d’Europe centrale et orientale (PECO). Ce n’est qu’après les accords de Dayton de 1995 qu’elle a disposé d’instruments spécifiques pour les pays des Balkans, comme les accords de stabilisation et d’association (ASA).

Jacques Rupnik : Le Pacte de stabilité pour les Balkans, lancé à Sarajevo en juillet 1999 pour gérer l’après-guerre, ne crée pas de lien direct avec l’adhésion à l’UE. C’est un engagement pour la reconstruction de la région, pour la démocratie, l’économie et la sécurité. Ce n’est que parallèlement qu’a été développée l’idée des ASA, qui sont ciblés individuellement, pays par pays. Donc si vous voulez, d’un côté, l’UE préconise la coopération régionale à travers le Pacte de stabilité et, de l’autre, propose à chaque pays une perspective européenne individualisée, au mérite : les plus avancés n’attendent pas les retardataires…

François Lerin : La négociation des instruments de l’aide européenne finit même par créer des situations paradoxales. Prenons l’exemple du Kosovo nouvellement indépendant : alors que ce pays ne sera pas forcément reconnu par l’ensemble des Vingt-Sept, il est déjà éligible aux instruments de préadhésion. Il existe une formidable adaptabilité des instruments de l’Union par rapport à une situation diplomatique complexe. En somme, l’Europe « technique » fait son travail sur un autre pas de temps ou sur un autre niveau d’efficacité que l’Europe politique.

Claude Fischer : Il s’agit d’une évolution récente, qui remonte à deux ans, depuis que les pays des Balkans sont gérés à la Commission européenne par la Direction générale Elargissement. Et contrairement aux PECO, elle n’a proposé aux pays des Balkans « que » des ASA et leur demande aussi de développer des coopérations régionales et des relations de voisinage avant d’intégrer l’UE : c’est le sens du Pacte de stabilité pour l’Europe du Sud-Est, désormais devenu le Conseil de coopération régionale.

Courrier de la planète : N’existe-t-il pas tout de même une certaine ambiguïté à demander aux pays des Balkans occidentaux une coopération régionale, tout en négociant leur adhésion à l’UE de manière bilatérale, pays par pays  ?

Doris Pack : Non, car ils ne peuvent pas entrer dans l’UE s’ils ne respectent pas leurs voisins  ! Il faut se réconcilier avant, c’est une condition nécessaire. Et puis il s’agit de tous petits pays. Donc sur les questions des transports, de l’énergie, etc., ils doivent mettre en oeuvre des coopérations régionales. D’autant qu’ils ont été très liés dans une histoire récente. La coopération régionale constitue également un moyen d’attirer les investisseurs étrangers qui ne peuvent pas se satisfaire de petits marchés nationaux enclavés et recherchent la stabilité, l’ouverture des frontières et le développement de voies de communication régionales.

Jacques Rupnik : Le Sommet de Salonique en juin 2003 a confirmé la « vocation européenne » des pays des Balkans occidentaux. À partir de là, il aurait été logique de considérer l’ensemble de la démarche de reconstruction comme un processus de préadhésion. Cela aurait eu un double avantage : proposer un message politique très fort et, surtout, financièrement, réaliser des économies… Cela aurait également participé d’une certaine cohérence d’ensemble de l’UE vis-à-vis de cette région pour l’aider à gérer les contentieux non résolus de l’après Yougoslavie. Développer une approche régionale, c’est avant tout responsabiliser les acteurs locaux en leur signifiant que leur sort dépend également de leur capacité à s’entendre avec leurs voisins. C’est la pédagogie européenne, la philosophie qui avait prévalu entre les pays fondateurs de la CEE, transposée à l’après-guerre dans les Balkans. C’est faire le pari que l’UE est capable d’exporter à son voisinage son propre modèle de sécurité, fondé sur une interdépendance institutionnelle et économique qui rend impossible le conflit entre anciens belligérants.

Cela étant, la coopération régionale se heurte au différentiel des niveaux de développement. Cette hétérogénéité incite plutôt les pays de la région à « échapper » aux Balkans et à rechercher des partenaires économiques plus développés, de préférence déjà membres de l’UE, comme l’Italie, l’Allemagne ou la Grèce. Du coup, la coopération régionale préconisée par l’UE peut apparaître comme surtout induite de l’extérieur, pour des raisons politiques, plutôt que par les acteurs locaux eux-mêmes.

Vous venez de lire la première partie de l'entretien avec Claude Fischer, François Lerin, Doris Pack et Jacques Rupnik. Deux autres parties et de nombreux repères sont disponibles dans le numéro.
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Dernière modification : 31 July 2010