Biodiversité : La haute mer oubliée ? Biodiversité
La haute mer oubliée

DOSSIER
Instruments de conservation

Ressources marines| Un bien public mondial ?

Gwenaëlle Proutière-Maulion, Jean-Pierre Beurier, Centre de droit maritime et océanique

Les concepts juridiques sur lesquels repose le droit de la mer ne sont plus adaptés à la situation actuelle de raréfaction des ressources. Une redéfinition du statut de la biodiversité marine s’impose donc pour laquelle la notion de bien public mondial offre d’intéressantes perspectives : la biodiversité considérée comme un bien collectif dont les bénéfices tirés de son exploitation devraient profiter au plus grand nombre.

Les mers et les océans constituent un espace où s’entrecroisent institutions, compétences et instruments juridiques nationaux et internationaux. La difficulté s’accroît en haute mer où aucune souveraineté ne peut être exercée, mais où chaque activité est soumise à la juridiction de l’État dont le navire bat pavillon ou dont l’acteur en cause a la nationalité. La gestion des océans est ainsi rendue difficile non seulement en raison de l’absence de mécanismes internationaux de gestion et de contrôle, mais également par la multiplicité des usages que l’on peut rencontrer sur cet espace (pêche, transport, tourisme, etc.)

Il en résulte la nécessité de définir un cadre de coopération entre les différents secteurs et acteurs concernés, de l’échelon local à l’échelon international. Poser la question de la gouvernance de la biodiversité marine au-delà des zones de juridiction nationale revient donc à instaurer des mesures permettant de sauvegarder et protéger les différentes composantes de la biodiversité marine mais aussi à organiser l’exploitation des ressources dans les limites du respect de l’intérêt général. Or, compte tenu de la fragilité du milieu marin, toute forme d’exploitation des grands fonds entre inéluctablement en conflit avec l’exigence de protection de la biodiversité marine. Tout l’enjeu est donc de trouver une voie médiane permettant de concilier protection et exploitation.

DES CONCEPTS JURIDIQUES DÉPASSÉS

La chose n’est pas aisée car le régime juridique actuel de la biodiversité marine est fondé sur un consensus idéologique mou et des concepts pluriséculaires inadaptés au monde moderne. > lire Repères Dans ces conditions, définir les nouvelles conditions destinées à permettre une utilisation durable des ressources marines impose aujourd’hui de rompre avec l’approche juridique traditionnelle qui consistait à lier statut des espaces et statut des ressources qu’ils contiennent.

Fondés sur la croyance en l’inépuisabilité des ressources de la mer, les concepts juridiques sur lesquels reposent le droit de la mer ne sont pas adaptés à une situation de raréfaction des dites ressources. Dès lors que la préservation s’impose, la non affectation des ressources agit en réalité comme un obstacle majeur à l’efficacité des mesures de protection. L’Union européenne l’a bien compris en faisant des ressources halieutiques auxquelles accèdent les pêcheurs professionnels des États membres un patrimoine collectif et non plus une res nullius, c’est-à-dire une chose sans maître, librement appropriable par le premier qui s’en empare. La généralisation des zones de pêches et des zones économiques exclusives >lire Repères procède également de ce phénomène. Une redéfinition des concepts fondateurs du droit de la mer est donc indispensable, sous peine de voir disparaître les ressources de la mer. L’enjeu, dès lors, est que cette redéfinition ne se traduise pas par une exclusion mais conserve au contraire les droits de l’ensemble des États. Sur cette voie, les concepts de bien public mondial ou de patrimoine commun de l’humanité offrent d’intéressantes pistes de réflexion.

PLUS GRANDE EMPRISE SUR LES RESSOURCES DE LA MER

Les nécessités économiques ont conduit à conférer aux océans le statut de res communis (chose commune) afin d’en permettre l’utilisation sans appropriation possible. Ce n’est donc pas l’espace en lui-même qui est commun mais l’utilisation qui en est faite. D’un point de vue économique, ce principe correspond à la notion de bien libre1.

Parallèlement, depuis l’Antiquité, le poisson de mer a toujours été considéré en droit comme un res nullius, appartenant au premier capteur. L’industrialisation de la pêche maritime au XXe siècle a cependant prouvé très rapidement les limites d’une exploitation en libre accès, montrant l’incapacité de l’homme à s’autoimposer une limitation à l’usage d’une ressource non affectée. Une incapacité décrite dans « la tragédie des communs »2.

Face à la raréfaction des ressources halieutiques, les États ont réagi en étendant leur souveraineté ou leur juridiction sur des espaces maritimes jusque-là dévolus à l’usage commun afin d’y réserver l’exercice de la pêche à leurs nationaux. Or, sous couvert d’instaurer des systèmes de gestion et de conservation des ressources halieutiques, ces États ont en réalité induit un phénomène de réservation des ressources halieutiques à leur profit

En effet, les règles d’accès et de partage instaurées pour lutter contre la diminution des stocks exploitables ont imposé la définition de droits exclusifs au profit d’utilisateurs légitimes. Cela a ainsi permis la reconnaissance de droits acquis par les pêcheurs professionnels nationaux vis-à-vis des pêcheurs des pays tiers mais également vis-à-vis des pêcheurs plaisanciers. Les premiers se sont vus exclure des zones de pêches alors que les seconds ont vu leur activité strictement limitée à la satisfaction de leur consommation familiale. Au sein de l’Union européenne, l’attribution de quotas de pêche en fonction des antériorités de pêche est un excellent exemple de ce phénomène de réservation.

En retirant le poisson de mer de l’usage commun apparaît la tentation de la propriété et, avec elle, celle de l’exclusion.

La réglementation en matière de gestion et de conservation des ressources halieutiques se traduit donc par un phénomène d’extension de l’emprise de l’État côtier sur des espaces marins de plus en plus éloignés de son territoire, puis par un phénomène de réservation des ressources contenues dans ces eaux, comme si pour protéger les ressources, il fallait obligatoirement les « enclore ». Mais en retirant le poisson de mer de l’usage commun apparaît la tentation de la propriété et, avec elle, celle de l’exclusion. Si l’on n’y prend garde, la lutte contre les pêches illégales, non contrôlées et non réglementées pourrait ainsi conduire à l’exclusion pure et simple des navires battant pavillon d’États pêcheurs au profit des seuls navires battant pavillon de l’État côtier. L’instauration de mesures de gestion et de conservation conduit donc inévitablement à poser la question des modalités d’utilisation mais aussi d’accès à la ressource.

Le risque de surexploitation est encore plus grand en ce qui concerne les gènes marins dans la mesure où leur exploitation peut être réservée de façon exclusive par le biais de droits de propriété intellectuelle. Or reconnaître dans ce domaine des droits de propriété à des acteurs publics ou privés conduit à leur reconnaître non seulement le droit d’utiliser les ressources en question mais également le droit de fixer les modalités de leur utilisation par les autres. Le risque est grand ici pour les pays en développement de perdre l’accès à la biodiversité marine, d’autant que seuls quelques États ont les moyens techniques requis pour exploiter ces ressources en haute mer.

Le statut de res nullius apparaît donc aujourd’hui clairement incompatible avec un objectif de protection et de conservation des ressources dans la mesure où il comporte un risque de réservation d’une ressource et du savoir au profit de quelques uns

Définir un cadre de protection et de conservation pour la biodiversité marine nécessite donc d’identifier clairement les droits et les obligations pesant sur les utilisateurs des ressources offertes par la biodiversité marine. Or, pour cela, il est important aujourd’hui de redéfinir le statut légal de la biodiversité marine, de telle façon que celle-ci puisse être préservée, dans une perspective de développement durable mais aussi de partage équitable de l’accès à ses ressources

UN PATRIMOINE COMMUN DE L’HUMANITÉ…

Ces dernières années, les juristes ont cherché à encadrer ces tentatives d’appropriation nationale et à préserver un usage commun en recourant à la notion de « patrimoine commun de l’humanité ». Etymologiquement, le terme patrimoine évoque ce qui nous vient des pères, ce qui est transmis de génération en génération. C’est ainsi que la partie XI de la Convention des Nations unies sur le droit de la mer de 1982 ?CNUDM? a fait des grands fonds marins une zone insusceptible d’appropriation, tout en définissant un régime international d’exploitation économique et de gestion des ressources de cette zone sous le contrôle de l’Autorité internationale des fonds marins.

La notion de patrimoine semble donc être utilisée dans une double dimension. Il s’agit tout d’abord d’un instrument de conservation et de transmission au bénéfice de l’humanité future, indépendamment de toute question de souveraineté ou de propriété. Mais il s’agit également d’un instrument de prévention d’éventuelles appropriations pour des biens n’étant pas sous souveraineté, en exprimant une valeur collective attachée à des choses, nonobstant leur statut juridique, ou encore un intérêt collectif à la préservation d’une richesse d’ordre culturel ou naturel.

Compte tenu des enjeux qu’elle recèle, il aurait donc été logique que la biodiversité marine soit reconnue patrimoine commun de l’humanité. Tel n’a pas été le choix opéré lors de l’adoption de la Convention sur la diversité biologique (CDB) à la Conférence de Rio en 1992, ce qui montre combien les aspects économiques de l’exploitation l’ont ici emporté sur les aspects éthiques de la conservation. Au-delà, le rejet de cette notion de patrimoine commun de l’humanité montre bien l’existence d’un conflit de valeur quant à l’usage de la biodiversité. Alors que pour les pays du Nord, la conservation est devenue une fin en soi, pour les pays du Sud, la biodiversité reste un vecteur de développement, un stock à exploiter (notamment en ce qui concerne les ressources génétiques), plutôt qu’un capital écologique ou une valeur morale.

La persistance de ce conflit rend aujourd’hui totalement illusoire la consécration des ressources génétiques marines comme patrimoine commun de l’humanité, pourtant recommandée par certains auteurs3. Cela explique également pourquoi, bien que tous les experts s’entendent sur la nécessité de protéger la biodiversité marine, aucun régime de protection n’ait encore été élaboré. L’absence d’exploitation à des fins commerciales et à plus grande échelle nuit ici à la mise en place d’un système de gestion et de conservation alors qu’il serait certainement plus facile d’aboutir à la mise en oeuvre d’un régime international si la biodiversité marine avait d’ores et déjà acquis une valeur économique réelle.

La notion de non exclusion est souvent définie comme le fait qu’il est impossible ou techniquement très coûteux d’interdire l’accès de ce bien à ceux qui veulent en profiter, ce qui est incontestablement le cas en matière de biodiversité marine. En revanche, appliquée à cette dernière, la notion de non rivalité est beaucoup plus discutable dans la mesure où elle traduit le fait que la consommation du bien public par un individu n’empêche pas la consommation de ce même bien par un autre individu4

Or, justement, là est la problématique d’une consommation non encadrée des ressources liées à la biodiversité marine qui sont éminemment consomptibles (dont on ne peut se servir sans les détruire). Ce concept de bien public mondial ne traduit donc qu’imparfaitement le statut de la biodiversité marine qui apparaît comme un bien public impur, puisqu’une consommation désorganisée risque de conduire à la disparition de cette dernière. On peut dès lors se demander si cette notion pourrait servir utilement de référentiel pour l’élaboration d’une politique de conservation de la biodiversité marine5. En réalité, c’est essentiellement la fonction idéologique de ce concept qui peut être ici utile à une redéfinition de la gouvernance de la biodiversité marine.

Sous l’impulsion du Programme des Nations unies pour le développement, ce concept a en effet évolué vers un contenu beaucoup plus politique au terme duquel un bien public mondial serait : public dans sa consommation (tous peuvent y avoir accès) ; public dans la participation au processus qui a conduit à l’identifier (tous participent au débat politique) et public dans la distribution des bénéfices (tout le monde en profite).

Les biens publics mondiaux sont donc des biens collectifs dont les avantages profitent à tous, au-delà des frontières, des générations et des groupements de population. Il s’agit là d’un concept extrêmement intéressant dans une perspective de développement durable car il offre un axe d’articulation entre la sphère marchande et la sphère publique, notamment dans la mesure où il est également susceptible d’influer sur les modalités de la gouvernance. L’adoption de ce concept est en effet de nature à offrir une plus grande place aux acteurs non étatiques dans la définition des politiques et dans les négociations internationales.

Reconnaître la biodiversité marine comme un bien public mondial, même impur, permet sans conteste de reconnaître que sa préservation est essentielle au regard de l’intérêt général et que le régime susceptible de lui être appliqué se doit d’être équitable et de conduire à un comportement éthique. D’un point de vue de gouvernance, cela signifie que la préservation de la biodiversité marine relève davantage d’un accord international entre les États, moral et politique, que d’un système juridique déterminé. Il s’agit là du choix d’un nouveau modèle de gouvernance de l’environnement mais aussi de l’économie, dans la mesure où tout système d’exploitation durable ne saurait faire abstraction d’une utilisation raisonnable des ressources afin de préserver les intérêts des générations futures.

Toute la difficulté consiste dès lors à donner à ce concept politique un corpus juridique. Dans cette optique, il devient essentiel de définir les conditions juridiques d’une exploitation commune, sachant qu’il s’agira essentiellement non pas de gérer l’offre mais de gérer la demande. Les tensions qui ont présidé à l’adoption de la CDB ont clairement montré que le recours à la notion de patrimoine commun était rejeté par un grand nombre d’États. Bien que certains pays comme l’Inde ou l’Afrique du Sud souhaiteraient voir cette notion appliquée à la fois aux ressources vivantes et non vivantes des zones situées au-delà des juridictions nationales, une telle demande apparaît aujourd’hui irréaliste au regard des tensions politiques qu’elle induirait mais également au regard de la révision de la CNUDM qu’elle impliquerait6

UNE CHOSE COMMUNE

D’un autre côté, les risques de dégradation et de surexploitation mettent également en évidence l’inadéquation du statut de res nullius. Une voie médiane est donc à définir afin de permettre la mise en place de droits d’usage, sans courir le risque de voir les mesures de gestion ou de conservation se traduire par un phénomène de réservation voire d’exclusion. En d’autres termes, il convient ici d’éviter que l’approche de la gestion et de la préservation de la biodiversité marine soit uniquement une approche économique, bien que la CNUDM et la CDB soient des conventions productivistes.

Aucun progrès notable ne pourra être enregistré tant que la biodiversité demeurera en libre accès et en libre exploitation, c’est-à-dire res nullius. Le premier pas à franchir pour instaurer un système de protection et d’exploitation soutenable est incontestablement de revenir sur cette qualification juridique, de telle sorte que si l’utilisation en demeure commune, la préservation devienne aussi l’affaire de tous.

des espaces et statut des ressources. Dans cette optique, il conviendrait de réfléchir à la possibilité suivante : appliquer à la biodiversité marine au-delà des zones de juridiction nationale le statut de res communis afin que soient définies des conditions d’accès et d’utilisation. Il s’agit là d’une voie médiane entre le rejet du concept de patrimoine commun de l’humanité et la création d’un statut sui generis, dont l’intérêt majeur serait de rendre compatible la gestion commune et la préservation de l’intérêt collectif avec une participation des acteurs privés (ONG, entreprises, etc.).

Des ressources génétiques prometteuses

Les progrès du génie biomoléculaire permettent d’espérer à moyen terme de pouvoir utiliser des gènes provenant d’espèces du milieu marin. Non seulement pour l’amélioration des élevages aquacoles mais, surtout, pour la fabrication de médicaments ou de procédés industriels nouveaux grâce aux découvertes de gènes aux propriétés prometteuses dans des écosystèmes marins comme les coraux, les cheminées hydrothermales (photo ci-contre) ou les mers polaires. Le vivant sauvage devient de ce fait une marchandise, alors même que les régimes juridiques en vigueur n’ont pas été pensés pour intégrer cette nouvelle forme d’exploitation de l’océan.

Dans les zones sous juridiction nationale, la Convention des Nations unies sur le droit de la mer donne une réponse claire au régime applicable à la biodiversité marine : la recherche scientifique n’est pas libre pour les tiers (partie XIII) et l’article 56 impose la délivrance d’une autorisation ainsi que l’application du droit du riverain pour l’exploration, l’exploitation, la gestion et la conservation des ressources à finalité économique, quelles qu’elles soient. Pour le reste, l’exploitant doit respecter les règles de conservation et d’exploitation durable (partie V) et celles concernant la protection de l’environnement marin (partie XII).

La situation est tout à fait différente pour les ressources génétiques contenues dans les grands fonds marins. La capture d’espèces nouvelles macro ou microbiologiques en haute mer ou dans la zone internationale est donc libre d’accès et les captures peuvent être exploitées dans le respect des termes de la CNUDM (ce qui implique que les États peuvent être contraints de respecter certaines règles liées à la préservation de ces ressources). Les procédés microbiologiques et les organismes génétiquement modifiés issus de ces procédés peuvent dès lors être brevetés en toute légalité, dans les limites de l’accord sur les aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce (Adpic) de l’Organisation mondiale du commerce.

G. P.-M. & J.-P. B.

1) Centi J.-P., « Les droits de propriété sur les ressources marines, fondements théoriques et applications », in Droits de propriété, économie et environnement : les ressources marines, Falque M. et Lamotte H. (dir.), Dalloz, 2002.

2) Hardin G., « The tragedy of the Commons », Science, vol. 162, n° 3859, 1968.

3) Glowka L., Beyond the Deepest of Ironies: Genetic Ressources, Marine Scientific Research and Internatioanl Seabed Area, Nouvelles technologies et droit de l’environnement, Kluwer, 2000. Cet auteur propose ainsi d’étendre aux ressources génétiques le régime applicable aux minéraux dans « la Zone » (les grands fonds marins de la haute mer).

4) Thoyer S., « Biens publics mondiaux », Policy Brief Paper, Séminaire Sustra « Global public goods and trade », ENSA, Montpellier, 2002 ; Kaul I., Grunberg I., Stern M.A., Global publics goods, International cooperation in the 21st century, New York Oxford University Press, 1999.

5) Compagnon D., « La conservation de la biodiversité, improbable bien public mondial ». Colloque « Les biens publics mondiaux », AFSP/Section d’études internationales.

6) Cette demande a été présentée en février 2006 lors de la première réunion du groupe de travail informel sur la préservation et l’utilisation durable de la biodiversité marine au-delà des zones sous juridiction.

CENTRE DE DROIT MARITIME ET OCÉANIQUE (CDMO) – Université de Nantes Faculté de droit et des sciences politiques Chemin de la Censive du Tertre BP 81 307 44313 Nantes cedex 13 – France
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Dernière modification : 02 September 2010