Forêts: à la croisée des usages Forêts
À la croisée des usages

Gérer la forêt

Grand entretien avec Hervé Bourguignon - Association interafricaine des industries forestières, Gérard Buttoud - AgroParisTech-ENGREF, Stéphane Guéneau - Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement et Hans Schipulle - Partenariat pour les forêts du bassin du Congo

1| >Une histoire de la gestion forestière

Au milieu des années 1980, les premières statistiques de la FAO sur la déforestation et la prise de conscience du rôle des forêts tropicales dans les grands équilibres écologiques de la planète, largement relayées par les grandes ONG environnementalistes, ont placé les forêts sur l’agenda des négociations internationales. Un agenda qu’elles n’ont jamais quitté depuis, suscitant de nombreuses initiatives pour tenter de généraliser des modes de gestion durable de la forêt : les Programmes forestiers nationaux, l’écocertification, la lutte contre l’exploitation illégale du bois et le commerce qui lui est associé ou encore, plus récemment, la «déforestation évitée».
Pour autant, aucun régime international spécifique sur les forêts n’a vu le jour, traduisant ainsi l’impossibilité d’établir un consensus global face à la diversité des réalités forestières locales, voire de la conception même de ce qu’est une forêt et ses usages.

Quand et pourquoi a-t-on commencé à «penser» la forêt et ses usages

Gérard Buttoud : La question forestière a émergé en Europe centrale au cours de la première moitié du XIXe siècle, à un moment où la révolution industrielle a libéré les forêts de la pression humaine avec le début de l’exode rural et le remplacement du bois par la houille et l’hydro-électricité pour la fourniture d’énergie. En Allemagne, puis en France, s’est alors constitué un corpus idéologique appelant à gérer les forêts en donnant à l’État des responsabilités importantes.

La théorie du rendement soutenu – en gros, comment équilibrer sur le long terme les prélèvements en bois – s’est alors diffusée dans le monde entier. Mais elle est restée limitée à un nombre restreint de techniciens spécialistes, les «forestiers», qui se sont toujours méfiés des évolutions sociales et du court terme. Cette sorte d’«internationale forestière» a rayonné à partir de l’Europe en partageant des connaissances et des valeurs communes. Elle a d’emblée promu l’idée qu’il fallait conserver les forêts par des mesures strictes et répressives, suivant l’adage prêté à Colbert selon lequel «la France périra faute de bois» ou celui de Châteaubriant selon lequel les hommes auraient une tendance affirmée à transformer par leur passage les forêts en déserts.

Des dissidents ont parfois tenté de s’opposer à ce modèle universaliste : l’école de Nîmes, affirmant la spécificité de la forêt méditerranéenne, l’école du jardinage qui, dans le Jura français et suisse, prônait un autre mode de gestion des forêts de montagne, ou encore, plus récemment, le club Pro-Sylva, favorable à l’hétérogénéité des structures de gestion de la forêt. Mais aucune de ces écoles n’a su s’imposer. Un modèle construit sur une expertise technique exclusive a donc prévalu jusqu’à aujourd’hui.

Dans les pays en développement, y compris tropicaux, alors colonies, le même modèle a été d’autant plus diffusé qu’il s’agissait pour l’autorité de contrôler l’accès au territoire. Et les forestiers français d’attirer déjà l’attention sur la déforestation, au début du XXe siècle au Maghreb et dans les années 1930 et 1940 en Afrique subsaharienne, sur fond de durcissement des lois forestières appliquées aux colonies.

Hans Schipulle : En Afrique centrale, la conservation des forêts a débuté vers la fin du XIXe siècle. La première réserve d’éléphants a été établie en 1889 et le gorille de montagne a été intégralement protégé dès 1912. Les parcs nationaux ont vu le jour à partir de 1925, mais jusque dans les années 1970, ils sont restés centrés essentiellement sur les savanes et leur grande faune. Les aires protégées de forêt n’ont été mises en place qu’à partir de 1970 avec la création du Parc national de la Salonga en République démocratique du Congo (RDC) et leur nombre s’est accru au cours des années 1980, en même temps que l’exploitation forestière. Actuellement, environ 18,5 millions d’hectares de forêts sont incluses dans des parcs nationaux ou autres aires protégées. Mais cette approche strictement conservationniste s’est vite heurtée à une réalité : toutes les forêts sont peuplées d’habitants qui en tirent leurs moyens de subsistance. L’idée de forêts primaires, vierges d’habitants est un fantasme.

Toutes les forêts sont peuplées d’habitants qui en tirent leurs moyens de subsistance. L’idée de forêts primaires, vierges d’habitants est un fantasme.

Hervé Bourguignon : L’exploitation forestière est intimement liée à l’histoire de la colonisation, selon un modèle de concessions accordées à des industriels qui développaient un mode de relation paternaliste avec les populations locales. C’était un modèle de gestion très archaïque, qui avait besoin d’être transformé de fond en comble.

À cet égard, il semble que les années 1980 ont constitué un tournant important…

Stéphane Guéneau : Au cours des années 1980, la déforestation et la prise de conscience du rôle des forêts tropicales dans les grands équilibres écologiques de la planète ont contribué à faire d’elles un enjeu international. Les réseaux militants ont été particulièrement actifs pour porter la question en haut de l’agenda des négociations internationales, en appuyant l’idée d’un instrument multilatéral contraignant sur les forêts. Ils poussaient également certains gouvernements à instaurer des interdictions d’importation des bois tropicaux, stratégie qui n’a pas réussi à l’emporter, notamment en raison des limites imposées par les règles internationales de l’Accord général sur le commerce et les tarifs douaniers (GATT ), prédécesseur de l’Organisation mondiale du commerce.

Gérard Buttoud : Le débat international sur les forêts s’est développé à partir de trois problématiques apparues de façon concomitante vers le milieu des années 1980 :

  1. la déforestation tropicale, qui a constitué un choc psychologique avec les premières statistiques de la FAO et la forte médiatisation de cette question par les ONG environnementalistes ;
  2. la mondialisation de l’économie et son corollaire, l’uniformisation des processus de décision, qui limite les marges de manoeuvre locales ;
  3. la prise de conscience de l’équilibre planétaire pour les questions écologiques.

À Rio, en 1992, la Conférence des Nations unies pour l’environnement et le développement a constitué un moment clé de la transposition à l’échelle internationale de la question forestière…

Stéphane Guéneau : À la conférence de Rio, les forêts ont été l’une des questions les plus controversées. La polarisation concernant le commerce des produits forestiers, la protection de l’environnement et, plus généralement, le régime juridique international des forêts, a profondément divisé les acteurs selon une ligne complexe séparant pays à forte ou faible couverture forestière et pays développés ou en développement. L’absence d’un accord autour d’un arrangement international qui aurait pu envisager un régime juridique distinct pour les forêts et la définition de déclarations non contraignantes (Principes forestiers1, Agenda 21) sont le reflet de ces divergences.

Hans Schipulle : Contrairement à ce qui était prévu dans le processus de préparation de Rio, la conférence n’a pas débouché sur une convention spécifique sur les forêts, à l’égal des conventions sur la biodiversité ou sur la désertification. Vu comme cette dernière a évolué, se trouvant aujourd’hui dans une impasse, je suis très sceptique sur l’utilité de développer une convention internationale sur les forêts. Pour les promoteurs de cette option, l’idée serait de réunir dans un même cadre institutionnel l’ensemble des règlements internationaux qui touchent aux forêts. C’est un argument qui se retourne car une telle concentration serait source de conflits multiples : traiter des changements climatiques ou de la biodiversité au sein d’un accord international sur les forêts entrerait forcément en concurrence avec les conventions des Nations unies qui traitent déjà de ces sujets. En revanche, l’échelle internationale est beaucoup plus pertinente pour des questions liées aux échanges commerciaux de bois par exemple.

Hervé Bourguignon : Rio a marqué la reconnaissance à l’échelle internationale de la nécessité de gérer durablement les forêts. Ainsi, par exemple, la législation forestière camerounaise a changé en 1994 et les premiers plans d’aménagement forestiers ont commencé à être appliqués en 2000. Ils ont constitué un retournement complet d’approche. Nous étions auparavant dans une exploitation de type minier : les forestiers repéraient les arbres à abattre en fonction des besoins commerciaux, sans s’interroger sur les ressources réelles de telle ou telle espèce. Désormais, il est d’abord réalisé un inventaire en traçant des layons [petits sentiers forestiers – ndr] de dix mètres de large tous les kilomètres sur la surface de la concession à exploiter. Dans ces layons sont recensés les pousses, les passages d’animaux, leurs habitats ou encore les traces d’exploitation par les populations locales. Cet état des lieux permet de connaître le diamètre moyen des arbres à partir duquel des coupes vont pouvoir être opérées.

Ces principes de gestion forestière étaient connus, mais ils n’étaient pas appliqués dans le bassin du Congo. Aujourd’hui, toutes les législations forestières appliquent à un degré ou un autre ce genre de méthodes qui imposent un modèle de gestion durable conduit par les acteurs eux-mêmes.

Hans Schipulle : Avant la conférence de Rio, il existait déjà un processus intergouvernemental mené sous l’égide de la FAO : le Plan d’action forestier tropical (PAFT). Il s’agissait d’une initiative visant à aider les pays à mieux gérer leurs forêts, sans l’idée, encore, de les définir comme biens publics mondiaux sous leurs différents aspects : biodiversité, climat, développement. Cette initiative a été très critiquée par les ONG qui réfutaient sa logique, à savoir : pour conserver la forêt, il faut la mettre en valeur. Or en matière de protection des forêts, les ONG avaient une approche beaucoup plus conservationniste, incompatible avec l’exploitation.

Stéphane Guéneau : L’échec des politiques forestières est trop souvent interprété par les tensions qui exsitent entre conservation et développement. Par ailleurs, les ONG ne peuvent être tenues pour seules responsables de l’échec du PAFT. Les États n’ont pas été exemplaires non plus. Que ce soit en raison des programmes de coopération qui tentaient d’imposer des mesures par le haut ou en raison du manque de responsabilité de certains États forestiers où la bureaucratie et la corruption rendaient impossible la mise en oeuvre de ces plans.

Ensuite, il y a eu le Sommet mondial de Johannesburg pour le développement durable en 2002…

Hans Schipulle :À ce sommet, nous avons réfléchi à la suite à donner à l’Agenda 21 défini à Rio. Sachant qu’à l’époque, le consensus avait été poussé très loin. Le risque était donc grand d’aboutir à un document beaucoup moins ambitieux en rouvrant les différents chapitres écrits à Rio. Alors nous nous sommes plutôt engagés sur des objectifs concrets pour mettre en oeuvre l’Agenda 21. De là est née l’idée de réaliser des partenariats dits de type II dans de nombreux domaines2.

Le Partenariat pour les forêts du bassin du Congo (PFBC) a été lancé à cette occasion, comme initiative non contraignante enregistrée auprès de la Commission pour le développement durable des Nations unies. Il regroupe les dix pays membres de la Commission des forêts d’Afrique centrale (Comifac), les agences des pays donateurs, des organisations internationales, des ONG, des représentants des institutions de recherche et du secteur privé. C’est une coalition volontaire, sans secrétariat et sans activité opérationnelle, soutenue par un des partenaires, actuellement l’Allemagne – après les États-Unis et la France. Nous nous concentrons sur le dialogue politique.

À partir de quand se sont imposés les grands principes de la gestion forestière : conservation, participation et durabilité

Gérard Buttoud : Au début des années 1990, un débat important consistait à savoir si les forêts devaient être gérées ou simplement protégées. Deux conceptions de ce qu’est un écosystème s’opposaient. D’un côté, une vision «intégriste» : un écosystème stable, ne comprenant pas l’Homme et nécessairement perturbé par les activités de celui-ci, représentant une vision statique dont il s’agissait de ne pas s’éloigner. Une position prônée alors par Greenpeace et Friends of the Earth. De l’autre, les partisans de la gestion durable qui, eux, intègrent l’Homme à une conception dynamique de ce qu’est un écosystème et qui prônent la certification comme solution (WWF International). >lire Repères p. 38 La pression des bailleurs de fonds en ce qui concerne les forêts des pays en développement et les enjeux financiers énormes de la certification ont fait pencher la balance au profit des seconds

Stéphane Guéneau : Rappelons tout de même que dès 1987, la branche britannique de Friends of the Earth a publié un Good Wood Guide, qui classait les entreprises de commerce des bois tropicaux en trois catégories selon l’origine, durable ou non, des produits qu’elles vendaient. En 1988, cette ONG a même proposé un projet d’étude pilote de certification à l’Organisation internationale des bois tropicaux (OIBT). Aujourd’hui, elle a pris ses distances avec cette option et dénoncé vigoureusement ce qu’elle considère être des dérives du système de certification. >lire p. 23 Les divergences entre les ONG sont donc moins marquées par une ligne de partage conservation contre gestion que par des différences sur leur définition de la gestion durable des forêts.

Au début des années 1990, un débat important consistait à savoir si les forêts devaient être gérées ou simplement protégées.

Gérard Buttoud : En Afrique, ce débat reste encore important avec une séparation nette entre l’école française, favorable à l’aménagement des forêts, et l’école anglo-saxonne, favorable à leur conservation. Les premiers pensent que la production de bois doit primer, mais que les prélèvements doivent être définis en compromis avec la durabilité écologique et la satisfaction des demandes sociales. Dans ce modèle, l’optique classique ne change pas radicalement, mais est censée être appliquée d’une façon plus intelligente et plus «propre».

Les seconds pensent au contraire que le bois seul ne fait pas la valeur des forêts et développent l’idée de concessions de conservation où l’écotourisme est systématiquement développé. L’aménagement se reporte alors sur les zones dites «tampons périphériques», où les activités de substitution et la gestion des ressources, y compris des plantations aux normes écologiques plus souples, sont systématiquement organisées. Des analyses, notamment celles de l’ONG Conservation International, tendent à montrer que cette solution est même au final à la fois plus productive et plus efficace que la précédente, pourtant plus répandue.

Stéphane Guéneau : Selon la FAO, les aires forestières protégées pour la conservation de la biodiversité ont progressé de 2 % par an entre 2000 et 2005, notamment en zone tropicale. Par exemple, au Brésil, depuis l’arrivée du Président Lula en 2002, 20 millions d’hectares d’«unités fédérales de conservation» ont été créés, soit près de 40 % du total des aires protégées en Amazonie. Dans le même temps, une loi forestière a prévu la mise en concession de plusieurs forêts publiques soumises à des normes d’aménagement forestier. Au final, aménagement et conservation semblent être des stratégies complémentaires. Elles peuvent même se renforcer. Par exemple lorsque des concessions forestières aménagées situées autour des aires protégées servent de rempart contre l’exploitation illégale dans les zones de conservation.

Hans Schipulle : Jusqu’à il y a dix ou vingt ans, la forêt était considérée uniquement comme un capital permettant de produire du bois et une source de revenus. Dans un contexte de prise de conscience des problématiques environnementales, elle est désormais perçue comme un milieu complexe dont il faut conserver les fonctions écologiques, économiques, sociales et culturelles en ménageant son équilibre global.

Parallèlement, l’image du secteur de l’industrie forestière a évolué. Il était accusé d’être à l’origine de la destruction des forêts et de la disparition de la faune. Aujourd’hui, ses aspects potentiellement positifs sont mieux reconnus. Des exemples montrent effectivement que l’exploitation forestière bien gérée représente un complément quasi incontournable à la création d’aires protégées. D’autant plus que les sociétés forestières disposent généralement de plus de moyens techniques et financiers que les parcs nationaux de la région.

Hervé Bourguignon : Il existe un décalage énorme entre les imaginaires européens sur la forêt tropicale et la réalité du terrain, notamment en Afrique. La déforestation est communément attribuée à l’exploitation industrielle, sans savoir que les premières causes en sont l’agriculture vivrière sur brûlis et la production de charbon de bois. Bien sûr, il existe encore un certain nombre d’exploitations industrielles gérées de manière non durable qui participent de cette perception et, dans le passé, certaines dégradations étaient directement imputables à l’industrie forestière. Mais aujourd’hui, la réalité de l’exploitation, c’est en moyenne un arbre prélevé par hectare. Un peu plus dans certaines zones, moins dans d’autres, comme en RDC où c’est plutôt un arbre abattu tous les trois à quatre hectares.

Dans le bassin du Congo, la forêt s’étend sur 180 millions d’hectares, contre 450 millions dans le bassin d’Amazonie : 53 millions d’hectares sont alloués à l’exploitation forestière, sur lesquels 12 millions d’hectares disposent d’un plan d’aménagement déjà validé et qui sont donc exploités de manière plus durable.

Stéphane Guéneau : Certes, les industriels ont fait de grands progrès. Mais n’oublions pas qu’ils ouvrent des pistes qui permettent à de nouvelles populations de s’implanter, ce qui a forcément des impacts sur les ressources forestières. De plus, l’augmentation des revenus tirés de l’exploitation forestière offre la possibilité aux populations locales de s’acheter des armes et d’accroître la pression sur la viande de brousse, ce qui demeure le problème majeur en Afrique centrale. évidemment, l’industrie forestière n’est pas directement responsable de cette situation, mais les impacts sont malheureusement bien réels. En Amazonie, les colons qui pénètrent dans la forêt exploitent le bois essentiellement pour se constituer un capital qui leur permettra, après avoir brûlé la forêt, d’implanter un pâturage pour la production de viande bovine, activité rentable en très forte progression.

Hans Schipulle : Je me souviens qu’à la fin des années 1980, on parlait de 15 à 16 millions d’hectares de forêts détruites chaque année. Ce chiffre est aujourd’hui toujours le même. En se plaçant strictement dans la perspective de la déforestation, il apparaît que les différentes stratégies de gestion des forêts mises en oeuvre depuis vingt ans n’ont pas vraiment été un succès…

Gérard Buttoud : Depuis la fin des années 1990, avec le constat sinon d’échec, du moins des limites importantes au succès de la gestion durable (l’OIBT reconnaît que moins de 20 % des forêts tropicales sont gérées durablement après quinze ans d’efforts dans ce sens), la déforestation est passée au second plan : d’objectif central, elle est devenue l’un seulement des éléments du problème. Depuis, le débat sur le stockage du carbone a en effet occupé le devant de la scène et la lutte contre la déforestation est menée désormais au moyen de mécanismes de marché et non plus seulement par la régulation intergouvernementale.

Stéphane Guéneau : En trente ans, toute une série de dispositifs ont été alignés les uns après les autres : le PAFT, le Forum des Nations unies sur les forêts, l’objectif 2000 de l’OIBT, la lutte contre l’exploitation illégale, la certification et, désormais, la réduction des émissions liées à la déforestation et à la dégradation des forêts (REDD), un nouveau mécanisme qui serait intégré à la prochaine phase du Protocole de Kyoto (post-2012)… lire Repères Chaque nouveau dispositif fait l’effet d’une solution miracle qui suscite beaucoup d’intérêt des gouvernements, de la recherche et même des ONG . Mais réfléchit-on bien aux impacts réels de chaque dispositif avant de passer à un autre ? Pour considérer réellement le problème de la déforestation comme une question d’intérêt mondial, ne devrait-on pas le placer au coeur des objectifs à atteindre, plutôt que de chercher à limiter la déforestation à travers la lutte contre le réchauffement climatique, les mesures commerciales ou encore la lutte contre les coupes illégales ?

1) «Déclaration de principes, non juridiquement contraignante mais faisant autorité, pour un consensus mondial sur la gestion, la conservation et l’exploitation écologiquement viable de tous les types de forêts.» www.un.org/ french/events/rio92/aconf15126vol3f.htm

2) Dans le cadre du Sommet mondial pour le développement durable, des gouvernements et quelques organisations internationales ont annoncé des initiatives de partenariats, dites de type II, associant le secteur privé et la société civile, en vue de réaliser des progrès tangibles, notamment dans les domaines de l’énergie et de la biodiversité. Ces partenariats sont devenus partie intégrante du Sommet mondial, même s’ils n’ont pas été négociés par tous les participants. En revanche, ceux qui les ont conclus s’engagent à les réaliser.

Vous venez de lire la première partie de l'entretien avec avec Hervé Bourguignon, Gérard Buttoud, Stéphane Guéneau et Hans Schipulle.
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Dernière modification : 22 July 2009