Forêts: à la croisée des usages Forêts
À la croisée des usages

Le dossier Forêts et changements climatiques

Récit|
Les forêts dans la négociation climat

Cyril Loisel, , Institut du développement durable et des relations internationales

On sait l’importance que jouent les forêts pour le changement climatique  : d’un côté, leur destruction et/ou dégradation serait responsable d’un bon tiers des émissions anthropiques de CO2 cumulées depuis le début de l’ère industrielle et, de l’autre, leur maintien garantit des facteurs d’absorption du carbone atmosphérique, les fameux puits de carbone. Les négociations internationales sur les changements climatiques menées dans le cadre des Nations unies se sont donc beaucoup intéressées aux forêts. Narration de cette négociation et de la place accordée aux forêts.

Les écosystèmes terrestres jouent un rôle important dans le système climatique en piégeant des quantités considérables de carbone dans la biomasse et dans les sols. Les processus de photosynthèse, de respiration, de transpiration, de décomposition et de combustion entretiennent la circulation naturelle du dioxyde de carbone (CO2) entre les écosystèmes et l’atmosphère. Lorsque le stock de carbone augmente, le flux net de CO2 de l’atmosphère vers l’écosystème est positif  : on parle alors de puits de carbone. Dans l’autre sens, on parle de source de carbone. Dans une situation théorique d’équilibre, les flux entre écosystèmes terrestres et atmosphère se neutraliseraient, c’est-à-dire que le stock de carbone serait stationnaire. Les activités humaines et les phénomènes naturels modifient néanmoins ces échanges entre l’atmosphère et les écosystèmes.

Certaines perturbations anthropiques (déforestation, surexploitation forestière) ou naturelles (incendies, tempêtes, attaques phytosanitaires) peuvent engendrer des sources de carbone. Liée en grande partie à la conversion de terres agricoles >lire p. 56, mais aussi à l’expansion incontrôlée des infrastructures et des villes, la déforestation touche de nos jours près de 13 millions d’hectares par an. En 2008, le 4e rapport d’évaluation du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) estimait que la déforestation et la dégradation des forêts a causé un bon tiers des émissions anthropiques de CO2 cumulées depuis le début de l’ère industrielle1.

On observe par ailleurs un puits de carbone mondial apparent estimé à près de 10 milliards de tonnes de CO2 par an dans la biosphère continentale. Ce puits de carbone résiduel est dû en premier lieu à la composition en classes d’âge des forêts  : l’Europe et l’Amérique du Nord disposent d’un vaste patrimoine de forêts jeunes et donc actives pour l’absorption de carbone à la suite de la forte déprise agricole du XXe siècle. Certains massifs forestiers tropicaux seraient également en phase de reconstitution très lente à l’échelle millénaire. Les autres explications de ce puits résiduel sont la modification des facteurs environnementaux et aussi, dans une certaine mesure, la bonne gestion des forêts. Par exemple, le stock de carbone des forêts françaises métropolitaines augmente actuellement de 17,6 millions de tonnes de carbone par an, ce qui compense actuellement 12 % des émissions nationales de gaz à effet de serre (GES).

Le secteur forestier est donc important pour la lutte contre l’effet de serre et il se caractérise par une imbrication complexe des effets de l’activité humaine, de l’héritage des actions passées et d’effets purement naturels. Si les flux peuvent être quantifiés avec une certaine précision, la séparation des effets attribuables aux actions humaines contemporaines a été et demeure une difficulté récurrente des négociations sur le climat.

De Rio…

La première étape majeure de la prise en compte politique du changement climatique a eu lieu au Sommet de la Terre de Rio de Janeiro en juin 1992. À cette occasion, plus de cent cinquante gouvernements ont signé la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC) par laquelle ils se sont engagés à «stabiliser les concentrations de gaz à effet de serre dans l’atmosphère à un niveau qui empêche toute perturbation anthropique dangereuse du système climatique» (article 2).

Le 3e article de la Convention contient les prémices de ce qui a été décidé par la suite à la Conférence de Kyoto  : «(…) Les politiques et mesures qu’appellent les changements climatiques requièrent un bon rapport coût-efficacité, de manière à garantir des avantages globaux au coût le plus bas possible. Pour atteindre ce but, il convient que ces politiques et mesures (…) s’étendent à toutes les sources et à tous les puits et réservoirs de gaz à effet de serre possibles (…).»

La Convention climat établit des principes fondamentaux de la gouvernance mondiale du changement climatique qui se sont révélés résistants à l’épreuve du temps, mais elle s’est néanmoins rapidement montrée insuffisante pour susciter les actions rapides requises pour la lutte contre l’effet de serre.

… à Kyoto…

Le Protocole de Kyoto a été adopté en décembre 1997 lors de la 3e Conférence des parties (COP) à la Convention climat. Il précise l’engagement des pays industrialisés à lutter contre l’effet de serre  : ceux-ci devront réduire collectivement de 5 % leurs émissions annuelles nettes de GES entre 1990 (année de référence) et la période 2008-2012 (première période d’engagement). L’engagement de Kyoto est assorti d’un certain nombre de règles comptables et juridiques, parmi lesquelles les mécanismes de flexibilité furent les plus innovants et les plus célèbres. Le commerce de crédits d’émission autorise les pays réduisant leurs émissions au-delà de leur engagement de vendre des crédits aux pays risquant de dépasser leur quota. La mise en oeuvre conjointe (MOC) et le mécanisme de développement propre (MDP) permettent aux pays d’utiliser des réductions d’émission nettes réalisées sur des projets à l’extérieur de leurs frontières.

… puis Marrakech…

En novembre 2001, la 7e COP a adopté les accords de Marrakech, un document d’environ 150 pages qui précise les points laissés ambigus dans le Protocole de Kyoto dans les domaines de l’observance (système de contrôle de la conformité aux engagements et de sanction), du financement des actions dans les pays en développement, des mécanismes de flexibilité et de la prise en compte des sources et puits de carbone dans le secteur de l’utilisation des terres et des forêts. Des précisions sur ces points étaient nécessaires afin que les pays puissent enclencher le processus de ratification du Protocole en sachant à quoi ils s’engageaient. Celui-ci est alors entré en vigueur en 2005 lorsqu’un nombre suffisant d’États l’ont ratifié. Mais les engagements contraignants ne portent aujourd’hui que sur un tiers environ des émissions mondiales de GES  : aucun des quatre pays les plus émetteurs (Chine, États- Unis, Indonésie, Brésil) n’a pris d’engagement de maîtrise de ses émissions dans ce cadre…

… vers Copenhague…

La Conférence de Montréal fin 2005 a ouvert les travaux visant à préparer les règles et les niveaux d’engagements pour l’après 2012. Les négociations à la CCNUCC font écho aux résolutions des membres du G8 (représentant à eux seuls 40 % des émissions totales de GES de la planète) qui ont reconnu à Tokyo en juillet 2008 la nécessité de «réduire d’au moins 50 % les émissions mondiales d’ici 2050». Les négociations s’intensifient depuis la Conférence de Bali en décembre 2007 et devront culminer fin 2009 à la Conférence de Copenhague. La communauté internationale est déterminée à étendre le périmètre d’action de la Convention climat et de son Protocole de Kyoto à deux enjeux jusque-là non couverts et qui représentent chacun autour de 20 % des émissions mondiales de GES  : les États-Unis et la déforestation tropicale.

le carbone des pays industrialisés

Dans le Protocole de Kyoto, les activités agricoles et forestières dans les pays qui ont convenu d’un objectif pour leurs émissions de GES (pays de l’annexe B) sont prises en compte dans les articles 3.3 et 3.4. Mais les règles comptables n’y sont pas spécifiées. Elles l’ont été dans la Décision 11/CP.7 adoptée à Marrakech fin 2001. L’article 3.3 concerne la déforestation et la reforestation et l’article 3.4 traite les autres activités sans changement d’utilisation des terres (gestion forestière, restauration du couvert végétal, gestion des terres cultivées et des pâturages).

Le fonctionnement de l’article 3.3 est donc relativement clair, pour peu que l’on précise ce que sont une forêt, un boisement, un reboisement et un déboisement.

En revanche, les modalités d’inclusion de l’activité «gestion forestière» sous l’article 3.4 ont été un des principaux enjeux politiques du cycle de négociation ayant abouti aux accords de Marrakech en 2001. Le calcul doit s’appuyer sur l’augmentation des stocks de carbone entre 2008 et 2012 dans les forêts gérées. Mais créditer tout cela rendrait les engagements de Kyoto insignifiants. Par ailleurs, n’en rien créditer du tout aurait rendu l’objectif du Protocole de Kyoto irréalisable pour un certain nombre de pays. Les modalités de prise en compte retenues pour la première période d’engagement ont conduit à plafonner le recours aux puits de carbone forestiers dans les comptes nationaux de GES. Cela a laissé peu de place à la rationalité scientifique et économique puisqu’il n’y a pas de lien direct entre les efforts réels et les quantités créditées. Mais cette «solution pragmatique» s’est avérée nécessaire face aux contraintes politiques du moment.

Lutte contre la déforestation

Le MDP permet aux pays (et à leurs entreprises) ayant pris un engagement de réduction d’émissions d’investir dans des projets dans des pays en développement, afin de les aider à parvenir à un développement durable, contribuant ainsi à l’objectif ultime de la CCNUCC. Si les activités de valorisation énergétique de biomasse sont déjà éligibles au titre des réductions d’émission de carbone fossile, l’inclusion des activités forestières dans le MDP a été un sujet à forte tension politique. Après des années de querelle interne sur le sujet, le groupe des pays en développement a adopté une position suivant laquelle seuls les projets de boisement devraient être inclus et le recours aux crédits résultant de ces projets devrait être plafonné. Cette position, à mi-chemin entre celle de l’UE et celle des autres pays industrialisés, a finalement été retenue dans le compromis final. Les modalités et procédures gouvernant les projets MDP de boisement/reboisement ont donc été définies en 2003, soit deux ans après celles des projets concernant les autres activités, ce qui explique pour partie le retard accusé par le MDP forestier. À l’heure actuelle, trois projets seulement ont été enregistrés, deux sont en passe de l’être et une trentaine d’autres sont à différents stades du processus de validation. Dans les autres secteurs, 1 500 projets ont déjà été enregistrés, dont 240 dans le domaine de la biomasse énergie.

La forêt a occupé une place importante dans les débats depuis 2005 lorsque la Papouasie-Nouvelle- Guinée et le Costa Rica ont proposé d’inclure des incitations pour réduire la déforestation tropicale dans le cadre de la Convention et du Protocole de Kyoto. L’idée était de mettre en place un mécanisme de réduction des émissions liées aux déboisements, communément appelé RED.

Les décisions de la Conférence de Bali fin 2007 promeuvent et encadrent les activités pilotes. À la demande des pays d’Afrique centrale, soutenus par certains pays d’Amérique latine et d’Asie, les émissions liées à la dégradation des forêts ont été incluses dans le champ. Le Costa Rica, l’Inde et de la Chine ont alors insisté pour qu’une fenêtre reste ouverte sur la possibilité de faire valoir le «rôle de la préservation et de la gestion durable des forêts et du renforcement des stocks de carbone forestiers dans les pays en développement ». «RED» est alors devenu «REDD» (réduction des émissions liées à la déforestation et à la dégradation des forêts) puis «REDD+». Vu autrement, cela signifie aussi que les mesures ne seront pas limitées aux pays en pleine transition forestière (Brésil, Indonésie), mais s’étendront aux pays en pré-transition (Bassin du Congo, Nord Amazonie) et en post-transition (Inde, Chine). Il reste à établir si la Convention définira des instruments d’incitation distincts pour ces différentes activités ou si un seul instrument peut permettre d’englober les différentes circonstances.

L’innovation REDD

Le mécanisme mis en place pour REDD+ devrait constituer une partie importante de la gouvernance mondiale de la lutte contre le changement climatique après 2012. Il pourrait également montrer la voie pour l’élaboration de mécanismes dans différents autres secteurs. De nouvelles règles sont en discussion pour la comptabilisation du secteur forestier dans les pays développés ayant pris un engagement de réduction d’émissions. L’idée européenne d’une «barre», désignant le niveau attendu du puits ou de la source nationale de carbone dans le secteur semble prendre de l’ampleur. La plupart des pays fixerait la barre au niveau d’émission ou absorption observé dans une période récente, tandis que d’autres pays pourraient réaliser une projection ad hoc pour mieux prendre en compte des situations particulières. Ainsi, les facteurs structurels propres à chaque pays seraient pris en compte dans l’établissement des allocations initiales de quotas. Les autres questions en suspens sont le caractère volontaire ou obligatoire de la prise en compte des activités du secteur, le traitement du risque de débit considérable en cas d’événement extrême (problème sanitaire ou feux de forêts hors du commun) et l’approche retenue pour la prise en compte de la séquestration dans les produits bois. Quelles que soient les règles comptables choisies in fine, l’ensemble des parties se sont mises d’accord sur des éléments importants dont il faut tenir compte  : la cohérence, la continuité avec le système actuel, la nécessité de séparer les facteurs anthropiques directs et récents des autres facteurs, la variabilité interannuelle, les évènements climatiques extrêmes, la symétrie des règles, la promotion de la gestion durable des forêts et la prise en compte des co-bénéfices dont la biodiversité.

1) GIEC, Changements climatiques 2007 – Rapport de synthèse. OMM, PNUE, 2008. www.ipcc.ch/pdf/assessmentreport/ ar4/syr/ar4_syr_fr.pdf

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Dernière modification : 31 July 2010